LA DEMOCRAZIA CRISTIANA IN ITALIA

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IL GOVERNO GORIA: INTERVENTO DI GIOVANNI GORIA AL SENATO DELLA REPUBBLICA
(Roma, 30 luglio 1987)

Le elezioni politiche del 1987, dopo alcuni anni di collaborazione e competizione tra la DC di Ciriaco De Mita ed il PSI di Bettino Craxi, segnano un buon recupero per la DC ed un risultato poco soddisfacente per il PSI. La nuova legislatura si apre con un governo di pentapartito (DC, PSI, PSDI, PRI, PLI) guidato dal più giovane Presidente del Consiglio della nostra storia repubblicana: Giovanni Goria. Goria viene incaricato di formare il governo dopo che la DC, formulando il nome del suo Segretario politico De Mita, aveva ricevuto il diniego dei socialisti.
Il 30 luglio 1987 Giovanni Goria espone al Senato le dichiarazioni programmatiche del suo governo.

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GORIA, Presidente del Consiglio dei Ministri. Onorevole Presidente, onorevoli colleghi, la X legislatura repubblicana prende avvio dopo un periodo tormentato durante il quale le forze politiche sembravano avere perso il filo di un discorso che ha garantito al paese una stabilità di Governo assai prolungata e, con questa, risultati evidenti e positivi sia dal punto di vista sociale che da quello economico.
Tuttavia, dopo la consultazione elettorale, anche se non si sono verificate le condizioni per la ricostituzione di una organica alleanza politica, si è potuto registrare tra i partiti che hanno consentito la stabilità dell'esecutivo nella passata legislatura, una chiara volontà di garantire la continuità dell'azione di governo.
In questo quadro politico, che il Presi dente della Repubblica ha riscontrato caratterizzato da gravi difficoltà, l'incarico di formare il Governo ha risposto primariamente all'esigenza imprescindibile di rendere possibile, dopo le elezioni, la normale ripresa dell'attività parlamentare ed il rilancio di un'azione di governo in grado di affrontare i problemi che stanno di fronte al paese.
Lo stesso incarico risponde anche alla necessità, altrettanto fondamentale, di favorire una ulteriore, utile fase di confronto tra le forze politiche finalizzata a superare progressivamente le difficoltà ed a consentire quindi la ripresa di una alleanza politica qualificata dalla convergenza su comuni obiettivi di ampio respiro e rilevante significato.
Con queste prospettive mi sono mosso per cercare di organizzare una maggioranza intorno ad un programma di Governo che, tenendo conto di tutto il lavoro svolto nella IX legislatura e rimasto incompiuto per la sua brusca interruzione, desse garanzia di continuità all'azione di governo per la soluzione dei problemi più urgenti del paese e per impostare risposte essenziali da dare alle sfide che, nel medio periodo, la nostra società pone.
La richiamata difficoltà a costituir e una alleanza organica tra i partiti che hanno deciso di far parte della maggioranza di Governo sulla base di un programma, non può certamente ridurre l'importanza dell'impegno del Governo e del Parlamento dinanzi a scadenze e sfide tanto significative per il nostro futuro.
D'altra parte, i governi si qualificano innanzitutto per quello che riescono a fare e il nostro impegno prioritario è quello di garantire il massimo di buon governo.
Noi riteniamo che, se tutti insieme, riusciremo a rispondere alle sfide che ci stanno di fronte con un'azione di governo, attenta alle domande del paese, e dagli strumenti utilizzati a tal fine, il consenso non mancherà e con questo, la possibilità di ricostruire una maggioranza politica che vada al di là di un accordo contingente sulle cose da fare, per puntare in alto.
Credo perciò che possa costituire un qualche motivo di soddisfazione l'essere riusciti, pur in una situazione politica grave — come ha sottolineato il Presidente della Repubblica — a mantenere una coalizione, cui per altro, per quanto mi riguarda, ho partecipato con il massimo impegno e a livelli di responsabilità elevata.
Penso cioè che sia importante e positivo il fatto che le forze politiche che concorrono alla maggioranza di Governo hanno trovato un punto di equilibrio intorno ad un programma, facendo prevalere il senso delle comuni responsabilità verso il paese e verso le istituzioni.
Le difficoltà politiche che stiamo vivendo pongono, per altro, l'esigenza di un rigoroso e leale comportamento reciproco sia nel Governo che nel Parlamento, ispirato alla logica di un impegno unitario delle forze politiche che hanno dato vita a questo Governo, per la realizzazione dei traguardi concordati e per la salvaguardia delle istituzioni.
Un programma serio di un governo non può essere immaginato come se si partisse da zero, ma deve essere costruito sui grandi processi di evoluzione della nostra società e sui "tracciati di governo" che su tale evoluzione hanno operato nel corso degli ultimi anni, gestendo e sforzandosi di correggere i processi economici e sociali, in modo da calibrare continuamente le scelte di indirizzo e controllo da parte dell'autorità pubblica.
Garantire la continuità del tracciato dell'azione di governo degli anni '80, è dunque il primo impegno del nuovo Governo.
Sono convinto che i risultati positivi raggiunti nell'opera di risanamento e sviluppo, in termini di ritrovata stabilità del sistema economico, di ripresa della ricchezza delle famiglie, di controllo dell'inflazione, di sviluppo degli investimenti produttivi, pur nel permanere di squilibri territoriali ancora gravi, sono da attribuire certo, innanzitutto, non solo alla grande vitalità dei diversi soggetti sociali ma anche al ruolo primario di una attività di governo costante nel tempo e articolata negli strumenti.
Quando un nuovo Governo si presenta al giudizio del Parlamento, probabilmente c'è l 'interrogativo sulla natura, sulla tenuta e sulla portata dello stesso . Ma saranno i colleghi parlamentari e gli osservatori ad esprimere un giudizio; da parte mia voglio solo sottolineare che questo Governo si affida al suo programma ed alla sua volontà di portarlo avanti.
Per cercare consonanza fra la realtà e noi che dobbiamo governarla, credo sia possibile solo una sommessa promessa di serietà.
Una società in costante sviluppo come la nostra, ha bisogno di un Governo serio, fedele alle istituzioni, e capace di assecondare continuamente lo sviluppo del paese.
Non richiamerò dettagliatamente il programma scritto e formalmente approvato dai partiti della maggioranza. Esso è stato depositato alla Presidenza dei due rami del Parlamento. I colleghi troveranno in esso, come segno di continuità due scelte di fondo: la politica dello sviluppo del Sud e la politica di bilancio. Troveranno inoltre tante indicazioni di settore.
Per quanto riguarda queste ultime, si potrà anche avere l 'impressione, specialmente per le indicazioni settoriali, che si tratti di un esercizio rituale, di sterile ripetizione di temi e di buoni propositi; e forse è in parte vero.
In fondo il ritualismo è componente ineliminabile dell'organizzazione statuale . Ma vorrei dire che un Governo serio deve essere capace soprattutto di attenzione ai problemi particolari. Deve cioè lavorare anche su compiti per altri apparentemente noiosi. Un Governo serio deve trovare gusto ai problemi antichi. Non gli è concesso di fuggire in avanti.
E spero che anche per noi e per me valga quella bella frase di Platone, per cu i "l'anima non è mai vecchia per le cose e le cose non sono mai vecchie per l'anima".
Il senso del governare tuttavia, non è soltanto restare ancorati e ben saldi sulle radici dello sviluppo e sulla continuità dell'azione pubblica, è anche — specialmente per la gente comune — impegnarsi ad aprire spazi per il futuro . Il bisogno di senso e di direzione di marcia che viene dalla società può essere soddisfatto solo da un Governo che dia impulso al nuovo, che si apra verso l'esterno, verso una dimensione internazionale che, sola, può dare una prospettiva realistica al nostro futuro.
Poche fasi della vita internazionale sono state cariche di attese come quella attuale, che richiede pertanto un'attenta partecipazione dell'Italia sia sul piano bilaterale che nell'ambito delle alleanze alle quali appartiene.
Il nostro obiettivo deve essere, anzitutto, quello di creare un più stabile clima di fiducia e di collaborazione tra Occidente ed Oriente . Dobbiamo essere capaci di cogliere i fermenti nuovi che vengono dall'Unione Sovietica e fare in modo che il credito di fiducia fin qui maturato venga confermato dai fatti, incluso un progresso stabile e significativo nel campo dei diritti umani ed un apporto costruttivo alla soluzione delle tensioni regionali.
Opereremo in particolare perché il negoziato in corso tra Stati Uniti d 'America ed Unione Sovietica sull'eliminazione delle armi nucleari intermedie si concluda in maniera positiva . Opereremo tenendo presente che l'Italia è non soltanto paese di schieramento ma è altresì un paese non nucleare, attento ad evitare che si creino diverse zone di sicurezza o si susciti, in qualcuno degli alleati, l'impressione di un'insufficiente solidarietà. Intendo dire che, scendendo i gradini della scala nucleare, dovremo far mostra di una solidarietà interalleata non minore di quella manifestata lungo il cammino inverso, quando fu necessario schierare le armi nucleari che ora ci apprestiamo a togliere.
Gli accordi in via di auspicabile conclusione pongono una duplice esigenza: da un lato, si tratterà di allargare il negoziato alla stabilità convenzionale (a questo proposito è quasi emblematico del ruolo di stimolo e di iniziativa dell'Europa che sia stata proprio l'Italia a presentare a Vienna il 27 luglio lo schema occidentale inteso a realizzare un equilibrio stabile e sicuro, a livelli più bassi, tra le forze armate di terra nello spazio compreso tra l'Atlantico e gli Urali) ; dall'altro, occorrerà riflettere sulle possibili forme della collaborazione europea, tenendo conto del fatto che anche in questo settore non possiamo prescindere dalla solidarietà con gli Stati Uniti d'America.
Obiettivo prioritario della nostra azione continua ad essere quello dell'integrazione europea e, al suo interno la realizzazione entro il 1992 di uno spazio economico comune agli altri nostri unici partners.
Occorrerà imboccare con decisione la strada del rafforzamento istituzionale, che passa non soltanto attraverso l'affievolimento delle singole sovranità nazionali ma anche attraverso il conferimento di maggiori prerogative e poteri alle istituzioni previste dai trattati di Roma, a cominciare dal Parlamento europeo.
Ma perché il Mercato unico diventi effettivo sarà necessario accorciare le distanze esistenti tra le aree più prospere e quelle meno favorite della Comunità europea. Si tratterà, in altre parole, di realizzare con opportune misure di carattere strutturale e lo sviluppo delle politiche comuni (soprattutto quelle della ricerca e della innovazione tecnologica) e una progressiva ed efficace convergenza, anche sul piano sociale, delle singole economi e nazionali.
La nostra, dunque, deve essere un'azione di largo respiro, capace di cogliere le esigenze delle nostre società per un miglioramento certo e costante della qualità della vita. Questo, del resto, è il senso del nostro stare nella Comunità e del nostro modo di intendere il processo di integrazione sia politica che economica dell'Europa . E il senso che De Gasperi, Sforza, Martino e Spinelli hanno attribuito alla partecipazione dell'Italia alla Comunità europea.
L'Europa, e l'Italia, debbono però essere aperte verso l'esterno ; e debbono essere guidate nella loro azione concreta, dalla consapevolezza che il mondo è diventato piccolo e che il benessere economico e sociale di un continente e di un paese sono funzione diretta del benessere di tutti . C'è un principio di solidarietà che va esaltato, che non va, dunque, mortificato in sterili e, tutto sommato controproducenti, contrapposizioni. Del resto, il messaggio lanciato a Venezia dai sette paesi industrializzati va proprio in questa direzione, per quanto riguarda sia il reciproco coordinamento delle azioni di politica economica che i problemi dell'indebitamento e dello sviluppo dei paesi emergenti.
In questo quadro, il Governo è impegnato, attraverso una politica di cooperazione allo sviluppo che sia concreta e coerente, ad esaltare i tradizionali rapporti di amicizia con i paesi dell'Africa, dell'America Latina e dell'Asia, attento a favorire il superamento delle crisi regionali, il rispetto dei diritti umani, in una parola a respingere i fattori di destabilizzazione, a cominciare dal terrorismo e dalla droga.
Il divario Nord-Sud va superato non attraverso formule puramente assistenziali. Bisogna portare avanti una azione che badi alle situazioni concrete, ai singoli problemi specifici e, soprattutto, entro una cornice che privilegi la cooperazione, con parità di impegno, tra paesi donatori e paesi beneficiari.
Particolare attenzione l'Italia continua a rivolgere al Medio oriente ed ai recenti avvenimenti nel Golfo Persico.
La guerra tra l'Iran e l 'Iraq suscita, anzitutto, la nostra solidarietà per la perdita di vite umane, troppo spesso messe in ombra dalle implicazioni internazionali del conflitto, incluso il principio, anche per noi fondamentale, della libertà di navigazione. Abbiamo per questo appoggiato la risoluzione n . 598 adottata il 20 luglio dal Consiglio di sicurezza, con una solennità sottolineata dalla partecipazione dei ministri degli esteri dei maggiori paesi alleati . Il Governo italiano auspica che essa possa consentire la prosecuzione dell'opera di mediazione del Segretario generale dell'ONU e continuerà in tal senso a sollecitare le parti interessate, avvalendosi dei buoni rapporti con ambedue.
Nel conflitto arabo-israeliano l'idea di una Conferenza di pace si impone gradualmente, sia pur con concezioni diverse, a tutte le parti interessate . Su questa ipotesi lavoreremo perché siano superate le pregiudiziali che tuttora ne impediscono la realizzazione.
La politica estera dell'Italia non può essere che una politica conforme alla lettera della Costituzione: una politica di pace con tutti, una politica che non è passiva ma che impone, soprattutto, nel momento attuale, sforzo di immaginazione, capacità di reagire tempestivamente agli avvenimenti, capacità ancora, di farsi promotori di iniziative volte a superare frizioni e contrasti.
Una politica di pace è anche una politica di buon vicinato, e ci induce, fra l'altro, a rafforzare i buoni rapporti esistenti con paesi amici, come l'Austria e la Iugoslavia. Ed è una politica che guarda con orgoglio e, diremmo, con gratitudine, all'operosa presenza delle numerose nostre collettività all'estero, alle cui esigenze ed aspirazioni il Governo intende portare la massima attenzione, fra l ' altro attraverso la convocazione della seconda Conferenza nazionale dell'emigrazione.
Su queste linee, in conclusione, il Governo si accinge a proseguire una politica estera che si pone nel segno della continuità con quelle dei governi che lo hanno preceduto e corrisponde altresì alle convinzioni della larghissima maggioranza delle forze politiche rappresentate nel nostro Parlamento.
Una sostanziale convergenza delle analisi, delle valutazioni e delle previsioni circa gli obiettivi di politica economica e gli strumenti per conseguirli, è la caratteristica che emerge nel quadro riferimento di breve come di medio periodo.
Anche se i dati, se osservati singolarmente, possono trasmettere segnali contrastanti, è valutazione generale che la tendenza di fondo dell'economia italiana può restare buona purché si agisca per consolidarla e metterla al riparo dagli effetti negativi che possono derivare dall'andamento sostanzialmente deludente dell'economia internazionale.
Come ci ha insegnato l'esperienza di questi anni, la situazione economica del nostro paese può evolvere in condizioni equilibrate soltanto se corre lungo un tracciato molto preciso e, purtroppo, non molto ampio.
In questi ultimi cinque anni i progressi della nostra economia sono stati notevoli e chi ha vissuto l'esperienza di attraversarli oggi può cogliere le differenze fondamentali rispetto ad allora.
L'abbattimento dell'inflazione al di sotto del 5 per cento, il riaggiustamento dei conti con l'estero, lo sviluppo della produzione complessiva, la riduzione dell'incidenza del disavanzo pubblico sul prodotto interno lordo, l'allungamento delle scadenze del debito pubblico da 10 mesi a quasi 4 anni, il risanamento finanziario delle imprese (e l'elenco potrebbe continuare) rappresentano segni concreti dei nostri progressi.
Tuttavia, in economia, le battaglie non si vincono nemmeno in un anno, ma si possono perdere in un giorno e, quindi, l'attenzione dai problemi non può essere distolta.
Per il grado di elevata integrazione del nostro sistema economico con l'economia mondiale — integrazione che verrà ulteriormente rafforzata con la progressiva liberalizzazione dei movimenti di capitale — il sentiero del nostro sviluppo deve necessariamente seguire un tracciato preciso, senza possibilità di deviazioni significative né tanto meno di scorciatoie.
D'altro canto, i problemi della creazione di nuovi posti di lavoro e del rilancio delle condizioni economiche del Mezzogiorno non possono più attendere.
Il nostro programma economico vuole essere finalizzato alla creazione, al massimo possibile, di nuovi posti di lavoro nel rispetto delle condizioni di equilibrio del sistema economico e, in questo disegno, il Mezzogiorno deve rappresentare il punto di riferimento prioritario.
Non è quindi casuale che i partiti, che hanno deciso di dar vita al nuovo Governo, abbiano accettato la mia proposta di sottolineare il problema numero uno del nostro paese e la conseguente necessità che venga affrontato da tutto il Governo riservando allo stesso Presidente del Consiglio la responsabilità diretta della politica meridionale.
La nostra entrata in Europa nel 1992 avrà successo soltanto se il Mezzogiorno per primo troverà nell'Europa una collocazione che soddisfi le sue legittime vocazioni.
Questo obiettivo di forte sviluppo e di contestuale equilibrio del sistema economico può essere raggiunto alla condizione che ognuno degli attori del sistema economico svolga una propria funzione, non soltanto nell'ottica del proprio interesse ma anche con quel senso di responsabilità verso gli altri che è la ragione prima che tiene insieme una comunità di persone.
In questo quadro, obiettivi strumentali sono generalmente riconosciuti : il mantenimento e l'accrescimento della competitività e l'allentamento degli equilibri strumentali, attraverso un piano di risanamento della finanza pubblica che persegua l'azzeramento del disavanzo pubblico al netto degli interessi, una politica salariale moderata, un qualificato intervento nelle infrastrutture del Paese e nei servizi pubblici.

A tal fine occorre una sollecita approvazione di quei provvedimenti che, nel quadro della manovra di bilancio illustrata nel documento programmatico, sono prioritari per il raggiungimento degli obiettivi indicati.
Si tratta in particolare dei provvedimenti riguardanti:
la previdenza, la sanità, la finanza locale, i trasferimenti ai centri decisionali di spesa, per quanto attiene al risanamento della finanza pubblica;
ancora, il mercato del lavoro (collocamento, apprendistato, part time, contratti di formazione e a termine), la riforma della cassa integrazione guadagni, il sostegno all'innovazione tecnologica ed alla automazione delle imprese (soprattutto quelle piccole e medie) per quanto riguarda la competitività;
e ancora, provvedimenti che riguardano il riequilibrio del carico tributario (tra imposizione diretta ed indiretta), il trasferimento strutturale a carico del fisco degli oneri di natura assistenziale, l'attenuazione del fiscal drag con particolare attenzione alla problematica delle famiglie monoreddito.
La prima scadenza significativa fin dalla prossima riapertura delle Camere per dare un seguito operativo agli impegni che il Governo prende con il Parlamento e con il paese, riguarda non a caso la presentazione dei disegni di legge finanziaria e di bilancio per il 1988.
L 'anno scorso, per l' anticipato termine della legislatura ed il conseguente ridotto lavoro legislativo, rappresenta una situazione di passaggio nella politica di rientro della finanza pubblica, ma, come è facile intuire, non può non costituirne un significativo momento di miglioramento. In questa ottica, il 1988 dovrà rappresentare un nuovo anno di svolta nel bilancio pubblico.
Nel corso di questi anni l'emergenza finanziaria ha trovato una prima risposta nelle scelte economiche del Governo e si è impedito che lo stato di gravità della finanza pubblica oltrepassasse la soglia di pericolosità . Ne sono testimonianza l'osservazione che il disavanzo al netto degli interessi è significativamente diminuito in rapporto al prodotto interno lordo e che possiamo registrare l'allungamento delle scadenze del debito pubblico che ormai sono allineate su condizioni soddisfacenti.
In termini aziendali, l'impresa Italia si sviluppa a ritmo soddisfacente e superiore rispetto agli altri partners, ma il rapporto tra debito e fatturato è troppo elevato e deve essere ricondotto ad un nuovo equilibrio più basso.
Per ottenere questo non vi è che una soluzione : le entrate devono rimanere almeno costanti rispetto al prodotto interno, le uscite (soprattutto quelle correnti) devono rimanere costanti in termini reali così da vederne ridotto il peso rispetto al prodotto interno lordo nominale.
Questi tassi differenziati di crescita consentiranno di raggiungere entro pochi esercizi la stabilizzazione del rapporto fra debito pubblico e prodotto interno.
E' evidente però che queste regole contabili non possono oscurare il problema di fondo che sta alla base del nostro sistema economico.
Un ritmo di crescita della spesa pubblica non in linea con i vincoli esistenti ed un tasso elevato di elusione ed evasione fiscale sono incompatibili con il risanamento della finanza pubblica, ed è in queste due componenti che dobbiamo intervenire con profonda capacità di incisione.
La politica ipotizzata dal Governo non è né quella dei proclami senza effetti né quella dei tagli indiscriminati. Non dimentichiamo che abbiamo superato gli shock degli anni '70 ammortizzando la conflittualità sociale con la ridistribuzione di reddito attraverso la spesa pubblica e questo fatto è positivo perché ha consentito alla nostra società di superare i momenti difficili di quegli anni senza un inasprimento incontenibile dei rapporti sociali.
Ma oggi sussistono condizioni ben più favorevoli per avviare con decisione il processo di risanamento. Vi sono ampi spazi per un recupero di entrate fiscali e per una razionalizzazione delle spese: l'obiettivo è quello di superare la condizione di uno Stato che è molto assistenziale e poco sociale, perché distribuisce molto ma con poca efficacia nei confronti di chi ha veramente bisogno.
Dovrebbe essere ormai chiaro a tutti che il risanamento della finanza pubblica è un passo necessario per , il consolidamento del nostro Stato sociale e non il suo smobilizzo; perché è vero che garantire tutto a tutti alla fine significa garantire niente a nessuno.
Una società non è mai compiuta, è sempre una "casa non manufatta" che impegna tutti a rifinirla con pazienza e partecipazione: il Governo che ogni giorno deve aggiungere qualcosa alla casa comune; la gente che deve sentire la responsabilità di dare un apporto al lavoro di costruzione della società.
Il Governo che si presenta a chiedere la vostra fiducia non vuole qualificarsi solo per la fedeltà alle traiettorie, ai tracciati, alle tendenze in atto ; vuole segnalare a se stesso ed ai suoi interlocutori (Parlamento ed opinione pubblica) che si governa anche costruendo equilibri futuri, evitando che si formino sacche di rancore e di tensione sociale, mettendo in moto ulteriori processi di modernizzazione della società.
Per questo abbiamo voluto inserire nel programma alcuni punti significativi di medio periodo: per dare il senso a tutti delle direzioni di marcia della comune edificazione, degli obiettivi avanzati della società italiana degli anni '90 ; e per dare il senso ai giovani che questa società non solo cresce ma ha bisogno di loro, del loro orientamento al futuro come della loro ansia di responsabilità. Abbiamo, in altre parole, voluto dare obiettivi e non solo attenzione alla forza dei giovani: è in declino il tempo in cui tutta la società si domandava che cosa fare per i giovani; i giovani hanno invece bisogno che la società domandi loro qualcosa, per i tratti qualificanti del proprio sviluppo futuro.
In una fase storica di grandi e rapidi cambiamenti nella composizione sociale, lo Stato non può non tenere fissi alcuni punti di riferimento per l'evoluzione della società: la famiglia rappresenta il segno prioritario perché essa costituisce la base della solidarietà sociale.
È indispensabile porre la famiglia in condizioni economiche tali da poter assicurare una diffusa ramificazione della solidarietà, tagliando ove possibile l'intermediazione politica (troppo spesso solo partitica e burocratica) nel soddisfacimento dei bisogni primari.
Il nostro obiettivo vuole anche essere quello di riportare nella famiglia con tutto il supporto economico necessario i segni di una solidarietà più profonda, ritraendo lo Stato da quelle situazioni in cui la sua presenza può creare nuove condizioni di inefficienza e disagio.
Rispetto alla cultura prevalente negli ultimi quindici anni, le posizioni e le indicazioni delle forze sociali sembrano puntare alla integrazione delle conquiste ottenute con la valorizzazione del merito, della professionalità e della responsabilità.
È ben presente in tutti la consapevolezza che i problemi avuti in eredità sono stati appena scalfiti e che già si affacciano quelli derivanti dal processo di aggiustamento avviato. Più accentuata è la sensibilità per le «ingiustizie» redistributive del sistema fiscale e per la inefficienza dell'apparato amministrativo sia esso periferico che centrale) e dei servizi in particolare, che pesano negativamente sulla efficienza del sistema produttivo e sulla qualità della vita.
Vi è una generale richiesta di certezza del diritto, di chiarezza della normativa, di garanzia di imparzialità e di equità. In tema di amministrazione e di legislazione significativo è anche l'emergere dell'esigenza diffusa di sedi di coordinamento per l'attuazione di leggi che operano in settori diversi pur perseguendo obiettivi identici (si pensi alle leggi per l'aumento dell'occupazione nel Mezzogiorno, ed alle leggi per la innovazione tecnologica, l'automazione e la ricerca scientifica essenziali per la crescita della competitività) e quindi questioni concernenti il coordinamento di leggi che riguardano un unico settore (sociale, produttivo, eccetera) in testi unici, al fine di avviare concretamente il riordino normativo.
Generale è stata pure la valutazione che, per attaccare a fondo il problema della disoccupazione, la politica economica generale e quella settoriale devono portare ad un aumento degli investimenti e non ad un aumento degli stanziamenti. Pure in questo caso viene evidenziato il problema di sedi di coordinamento dell'attuazione delle leggi relative, anche al fine di accelerare le procedure di realizzazione degli impegni.
Emerge, inoltre, una significativa sensibilità per un corretto e trasparente funzionamento di tutti gli apparati pubblici ed in particolare della giustizia, in termini di certezza del diritto e, quindi, anche per leggi più chiare e rispondenti alle mutate esigenze della vita economica e sociale.
La grave crisi in cui versa l 'amministrazione della giustizia impone un ampio ed organico programma di riforme e di interventi al fine di creare le premesse e gli strumenti perché la funzione giudiziaria abbia uno svolgimento più rapido e più rispettoso delle garanzie di indipendenza del giudizio e dei diritti dei cittadini.
Occorre pertanto dare attuazione, nei tempi previsti, alla legge delega per l'attuazione del codice di procedura penale intervenendo anche sotto il profilo del personale e delle strutture; riformare profondamente il processo civile, in modo da ridurre i tempi di trattazione delle cause, ormai a livelli inaccettabili; riformare l'ordinamento giudiziario per renderlo conforme pienamente ai principi costituzionali, potenziare la dotazione di organici, mezzi, strutture degli uffici giudiziari, con revisione delle circoscrizioni e riformare la giustizia amministrativa.
Lo spessore della crisi dell'amministrazione della giustizia non consente remore; si rendono necessari alcuni interventi anticipatori che diano il senso di una svolta verso un recupero di efficienza ed incisività dell'esercizio della giurisdizione, nell'assoluta salvaguardia delle garanzie estese ad ogni stadio e grado del processo.
Quanto alla responsabilità civile dei magistrati, si ravvisa comunque la necessità di un rapido intervento del legislatore, che dovrà conciliare, da un lato le esigenze di tutela dei cittadini e, dall'altro, l'esigenza di garantire l'indipendenza delle decisioni giurisdizionali.
In tema infine di amministrazione penitenziaria, occorre procedere all'ammodernamento delle strutture edilizie ed al potenziamento degli organici del personale, approvando anche una nuova disciplina per il personale di custodia, in modo da dare piena attuazione alla recente riforma dell'ordinamento penitenziario.
I problemi dell'ordine pubblico, in presenza di numerosi segnali di riaggregazione di gruppi eversivi e di efferate imprese delittuose, ancora in attesa di risposte chiare e definitive, richiedono che si seguiti a dare una risposta politica accorta e sagace, mobilitando tutte le risorse disponibili ed immaginabili e proseguendo sulla strada della proficua collaborazione internazionale.
Inoltre, per combattere la grande criminalità organizzata il Governo intende muoversi lungo l'indirizzo tracciato dal Parlamento con la risoluzione approvata il 13 maggio dello scorso anno.
Particolare attenzione dovrà essere riservata alla lotta contro il traffico di sostanze stupefacenti, avviando a soluzione i connessi problemi normativi, mentre dovrà essere affrontato il problema della «microcriminalità», tanto diffusa nei centri urbani, anche attraverso appropriate iniziative che valgano ad incidere sulle radici sociali del fenomeno e garantendo la serenità dei cittadini con un adeguato sistematico e continuo presidio del territorio.
Anche nell'ambito dei problemi istituzionali l'azione del Governo non parte da zero. Il lavoro di commissioni di studio della Presidenza del Consiglio ed i documenti elaborati dai partiti, che hanno manifestato l'intenzione di concorrere a dar vita al primo Governo della X legislatura, hanno offerto analisi ed indicazioni che costituiscono un utile punto di riferimento. In generale, il Governo è pienamente disponibile a fare la propria parte per lo svolgimento del processo di riforma istituzionale, nel quale si sono impegnate le forze presenti nel Parlamento nella passata legislatura.
Il Governo avverte però come indispensabile l'aumento della funzionalità del Parlamento nello svolgimento dei compiti di legislazione, indirizzo e controllo, anche in vista di una adeguata razionalizzazione del suo rapporto con lo stesso, con la riduzione dell'uso della decretazione di urgenza.
In merito a quest'ultimo problema, il Governo sente la necessità inderogabile di chiedere la collaborazione attiva del Parlamento per cercare di sgombrare il campo dell'attività legislativa da tutti i decreti legge attualmente giacenti in Parlamento in attesa di conversione.
Il Parlamento in tal modo avrebbe la possibilità di recuperare la propria programmazione dei lavori ed il Governo potrebbe così ricorrere, solo eccezionalmente, davvero, allo strumento del decreto-legge.
Il Governo, seguirà con la massima attenzione l'attività del Parlamento volta a perfezionare rapidamente l 'opera già impostata di revisione dei regolamenti delle Camere. Si tratta della questione del voto segreto e della introduzione di corsie preferenziali per proposte qualificanti dell'esecutivo, da bilanciare con il potenziamento delle strutture di controllo parlamentare nei confronti dell'attività governativa o di quant 'altro possa corrispondere ai comuni obiettivi.
In sostanza il Governo punta ad avere nel Parlamento un interlocutore saldo ed incisivo, così da poter essere messo in condizione di svolgere i propri compiti di direzione e di coordinamento nel modo più corretto ed efficace.
Per parte sua il Governo intende sviluppare la riforma dell'organizzazione e delle attività dell'esecutivo e della pubblica amministrazione, sviluppando e dando attuazione alle proposte avanzate nella passata legislatura.
Cruciale, in tal senso, appare una corretta realizzazione di uno Stato delle autonomie che trovi completa attuazione nella definizione ed esaltazione dei rapporti tra lo Stato centrale e le regioni.
Il senso delle riforme istituzionali è quello di fissare in modo adeguato le responsabilità dei pubblici poteri dei partiti e dei cittadini.
In questa chiave il ricorso al referendum diviene significativo se è un modo per far assumere a tutti e a ciascuno responsabilità in ordine a problemi delicati e che, comunque, richiedono molto senso della misura e la consapevolezza delle conseguenze per il nostro futuro.
Con questo spirito il Governo è stato impegnato a presentare subito un provvedimento legislativo che consenta la consultazione referendaria, sui noti temi della responsabilità civile del giudice e di alcune norme che si riferiscono alla realizzazione di centrali nucleari, in tempi ravvicinati.
Nel merito dei problemi sottoposti a referendum, il Governo conferma le indicazioni, contenute nel documento programmatico depositato in Parlamento, ed intorno al quale si è realizzata la maggioranza di Governo.
Sempre in questa prospettiva di ripuntualizzazione delle responsabilità di tutti per il funzionamento complessivo del sistema, si colloca il problema di che fare a fronte dello sciopero in alcuni servizi pubblici essenziali la cui indisponibilità suona come grave ingiustizia nei confronti di tutti i cittadini.
Non possiamo nemmeno tralasciare nell'ambito dell'assunzione delle responsabilità collettive che, per quanto riguarda l'Alto Adige occorrerà da un lato completare tutti gli adempimenti per la attuazione del «pacchetto», dall'altro ricercare, nell'ambito di tale quadro, delle soluzioni concrete per garantire il massimo rispetto dei diritti e degli interessi delle minoranze, con l'obiettivo di realizzare una convivenza pacifica per tutti.
Siamo a quarant'anni dalla introduzione della nostra Carta costituzionale: invece di fare una celebrazione esteriore, prepariamoci a fare un bilancio delle grandi conquiste raggiunte con la nostra legge fondamentale e delle contraddizioni antiche e nuove da affrontare per il suo perfezionamento.
Le riforme, quando necessarie, hanno comunque bisogno di un largo consenso, che riguarda sia la maggioranza che l'opposizione. Per ottenerlo occorre aprire un dibattito che consenta di definire una scala di priorità circa le riforme utili e possibili.
La Costituzione del 1948 rimane il più valido punto di riferimento per una società come la nostra che sente logorati i miti ed i simboli ai quali abbiamo attinto in questi anni per stabilire un rapporto tra Governo e popolo e che appare segnata da una grande voglia di crescere.
I valori della libertà e del pluralismo, dell'eguaglianza e della partecipazione, costituiscono il tema più fertile su cui radicare la volontà di sviluppo che ha coinvolto tutto il nostro paese. Lo sviluppo inteso come progredire sempre verso livelli più alti di convivenza civile e democratica ; e la storia, anche la più o meno lunga storia di questo Governo, non come continua ripetizione o continuo ritorno dell'eguale, ma come processo di modernizzazione sostanziale di questa nostra società, e di tutti coloro che in essa (e per essa, se mi è permesso) lavorano con tanta intensità e voglia di crescere.
La condizione di oggi non mi consente di abbandonarmi a promesse ma soltanto di assumere impegni, ed auspico che il maggior numero di voi voglia partecipare a questa assunzione di responsabilità, ognuno per la propria parte, ma guardando tutti nella stessa direzione. Solo se la stragrande maggioranza dei cittadini è capace di guardare in alto e lontano, consapevole della necessità di essere solidali nel perseguimento degli obiettivi comuni, sarà possibile realizzare quella grande alleanza dei migliori del paese che, sola, potrà consentire di dare una risposta alle attese della nostra gente.
Il mio personale impegno è quello di rendere questo Governo il più rispondente possibile alle domande e alle attese del Paese. Ed è per questo che chiedo la fiducia del Parlamento ed un rapporto efficace con lo stesso, perché quel lavoro e quella voglia di crescere non vengano traditi.

On. Giovanni Goria
Senato della Repubblica
Roma, 30 luglio 1987

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DOCUMENTO PROGRAMMATICO ANNESSO ALLE DICHIARAZIONI DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI ONOREVOLE GIOVANNI GORIA

1. PREMESSA

La nostra carta costituzionale compie quest'anno quaranta anni, nel corso dei quali il nostro paese ha subito profonde positive trasformazioni in tutti i campi (culturale, sociale, economico, politico), in un quadro di stabilità delle alleanze con i paesi occidentali.
I mutamenti intervenuti hanno posto naturalmente problemi nuovi, che richiedono un rigoroso e reciprocamente leale comportamento governativo e parlamentare, ispirato alla logica di un impegno unitario per la realizzazione dei traguardi concordati e per la salvaguardia delle istituzioni.
Un programma serio di un governo non può essere costruito come se si partisse da zero, ma deve essere costruito sui grandi processi di evoluzione della nostra società e sui «tracciati di governo» che su tale evoluzione hanno operato nel corso degli ultimi anni: gestendo e correggendo i processi economici e sociali; e calibrando continuamente le scelte di indirizzo e controllo da parte dell'autorità pubblica.
Questa semplice quasi banale verità si impone con forza specialmente in ordine ad una esperienza:
che vuole riprendere il filo di una logica di governo che ha caratterizzato tutta la parte centrale degli anni '80;
che intende favorire la ripresa del confronto e del dialogo costruttivo per una organica collaborazione fra le forze politiche che da molti anni perseguono insieme un disegno di modernizzazione del paese.
Il programma del nuovo Governo non può quindi che essere un programma di continuità, di prosecuzione della traiettoria di sviluppo e del tracciato dell'azione di governo che si sono andate affermando negli ultimi cinque anni. Ed è bene sottolineare la combinazione fra sviluppo e governo, perché una caratteristica essenziale di questi anni è stata quella di affidarsi con convinzione al senso di responsabilità ed allo spirito di iniziativa dei vari soggetti dello sviluppo della società. Tali responsabilità e tali iniziative vanno ulteriormente usate e valorizzate.
Naturalmente, se si vuole mantenere stabile nel tempo l'azione di governo, bisogna avere l'accortezza di aggiustarne continuamente il tiro, sulla base dei problemi della congiuntura economica, sociale e politica che via via emergono. E non si può negare che questi mesi a cavallo fra il 1987 ed il 1988 pongono delicati problemi. Basti pensare al peso che stanno avendo (e più ancora sono destinati ad avere nel prossimo anno) problemi come:
il deterioramento dei conti con l'estero;
la crescita dei consumi e della domanda interna;
la tendenziale crescita delle aspettative di inflazione;
la crescita del disagio nei confronti della insufficiente copertura (e del suo costo crescente) di bisogni sociali.
Se a questi problemi di congiuntura economica e sociale si aggiungono le incertezze politiche legate ad un avvio di legislatura oggettivamente difficile e allo svolgimento di una consultazione referendaria su temi di grande delicatezza anche sociale, si può capire facilmente come un programma di Governo debba accompagnare alla gestione della continuità degli anni '80 anche una specifica azione (concentrata nel tempo) sui problemi oggi sul tappeto. La preparazione della legge finanziaria, la predisposizione delle soluzioni di sistemazione legislativa delle norme sottoposte a referendum, il fronteggiamento dei problemi valutari e monetari che potranno porsi nei prossimi mesi, sono occasioni quindi da non vivere passivamente.
La scelta della continuità e della costanza nel tempo significa infatti anche una scelta di sviluppo futuro. Abbiamo ancora, come paese, voglia di crescere, di investire, di modernizzarci. Basta pensare all'attenzione generalizzata, si potrebbe quasi dire di massa, che viene esercitata verso i problemi della qualità della convivenza collettiva, dell'ambiente, delle reti di servizio, della trasformazione delle città, dello sviluppo delle aree finora marginali; tutti temi che hanno bisogno di un ciclo nuovo (anche culturalmente nuovo) di governo del paese. Ed il nuovo Governo, senza illusioni di programmazione onnicomprensiva, può e deve cominciare ad aprire tale ciclo puntando su alcuni punti significativi e qualificanti.
Il programma di Governo, conseguentemente a quanto detto finora, può articolarsi su alcuni grandi gruppi di impegni: impegnarsi a garantire la continuità; impegnarsi ad impostare i punti significativi di un ulteriore passo in avanti della società e della democrazia italiane; impegnarsi ad affrontare i problemi a cavallo fra il 1987 ed il 1988.

2. CONTINUITÀ DELL'AZIONE DI GOVERNO

Impegnarsi a garantire la continuità del tracciato dell'azione di governo degli anni '80 è il primo impegno del nuovo Governo. Non dobbiamo infatti dimenticare che se abbiamo raggiunto risultati molto positivi nell'opera di risanamento e sviluppo (con la ritrovata stabilità del sistema economico, con la ripresa della ricchezza delle famiglie, con il controllo dell'inflazione, con lo sviluppo degli investimenti produttivi, eccetera, pur se ancora dobbiamo realizzare appieno il riequilibrio territoriale), tali risultati sono da attribuire non solo alla grande vitalità dei diversi soggetti sociali ma anche al ruolo primario di un'attività di governo costante nel tempo e articolata negli strumenti:
il processo di sostegno delle attività produttive e di ricapitalizzazione delle imprese; lo stesso processo di regolazione e difesa del cambio; il processo stesso di riduzione del deficit pubblico;
della politica dei redditi, che sulla base della razionalizzazione degli automatismi salariali operata negli ultimi anni, con sente di lavorare per valorizzare i meriti e la professionalità oltre che per ridurre l'area di situazioni inique e di controllare al tempo stesso aumenti non desiderati della domanda interna;
della politica monetaria, che — sulla base del superamento delle traumatiche condizioni del 1983 — consente oggi di favorire ulteriormente : il processo di regolazione di domanda ed offerta del risparmio;
della politica valutaria, che consente di procedere, con prudenza ma anche con grande determinazione, a quella progressiva liberalizzazione dei mercati dei capitali che può coronare il nostro inserimento a pieno titolo nella logica ormai planetaria dell'economia moderna.
Ma i due problemi, che più segnano l'impegno di continuità che il nuovo Governo intende rispettare nei confronti della lunga marcia del risanamento e dello sviluppo del paese, sono i problemi che ancora oggi rappresentano i campi di conflitti più ampi e di azione governativa più integrata: la politica di bilancio e la politica di sviluppo del Mezzogiorno e dell'occupazione (specie giovanile).
A) Occorre anzitutto perseverare nella gestione della politica di bilancio, dove i risultati fin qui raggiunti (nella riduzione dei moltiplicatori di spesa, nella politica salariale, nella selettività di molte prestazioni, nella ricerca delle equità di comportamento, eccetera) devono rappresentare la base di un nuovo ciclo di risanamento e trasparenza della finanza pubblica. Vinta l'emergenza, si può alzare la testa e guardare lontano, con precise svolte operative:
confermare, dovendosi rispettare i limiti della spesa, il controllo della crescita della spesa corrente al netto degli interessi, entro il tasso programmato di inflazione e quello della spesa in conto capitale entro il tasso di crescita del prodotto interno lordo nominale;
dare attuazione alla regola che la pressione tributaria e paratributaria viene mantenuta costante a livello statale;
mantenere entro il tasso programmato di inflazione i trasferimenti erariali agli enti decentrati di spesa;
attivare, per gli enti decentrati di spesa, forme di prelievo autonomo capaci di garantire il rispetto del vincolo del bilancio con maggior libertà di decisioni;
modificare, a parità di gettito, la composizione del prelievo, aumentando l'equità e riequilibrando l'imposizione indiretta rispetto a quella diretta;
finalizzare nel tempo la politica fiscale non solo per assicurare la copertura delle spese, ma anche per contribuire allo sviluppo del sistema economico;
controllare la crescita del personale della pubblica amministrazione, nel rispetto dell'obiettivo di aumentarne la produttività, anche realizzando le assunzioni attraverso i progetti di produttività e superando quindi le assunzioni in deroga, e, comunque, attivando meccanismi di mobilità territoriale e settoriale;
selezionare le prestazioni assistenziali secondo situazioni di effettivo bisogno, rapportate alla situazione economica della famiglia come nucleo di riferimento in relazione al numero dei componenti;
la severità selettiva nell'erogazione delle prestazioni potrà così compensarsi con un attacco più incisivo alle situazioni di povertà vera per le quali l'assistenza dello Stato risulta essenziale per attenuare la condizione di disagio;
ragguagliare le prestazioni previdenziali alla contribuzione e viceversa (fatta eccezione per quelle relative ai pensionati in essere della gestione coltivatori diretti per i quali è insostenibile il rapporto attivi pensionati);
operare in modo che la gestione delle aziende autonome nazionali e locali consenta di contenere prima e ridurre poi disavanzi, in primo luogo con una rigorosa politica di contenimento costi e di aumento di produttività.
Solo con queste scelte la politica di bilancio può uscire dal ciclo del risanamento e cominciare ad essere uno strumento di impulso complessivo del sistema Italia che si dimostra ogni giorno più necessario.
B) Fra queste sfide una non attiene a problemi nuovi ma a problemi antichi e, quindi, rappresenta una continuità di sfida e di impegno: lo sviluppo del Mezzogiorno e dell'occupazione, due temi che ormai tendono sempre più ad identificarsi.
Sul Mezzogiorno, i precedenti governi hanno portato avanti delle forti linee di impegno politico e legislativo, marciando su tre direttrici convergenti:
una politica generale per il Sud (si pensi alla legge n. 64) volta a risvegliare e sostenere le energie e le iniziative presenti nelle regioni meridionali;
una politica del lavoro volta a rendere flessibile il mercato e la partecipazione al lavoro, la diffusione dell'imprenditoria locale, e le forme di cooperazione lavorativa;
una specifica politica di promozione e sostegno dell'occupazione giovanile in termini di imprenditorialità associativa (vedi legge n. 44).
Su questo triplice approccio il nuovo Governo deve ulteriormente intensificare il proprio impegno su forti linee di intervento volte a tracciare e realizzare una politica economica per le aree meridionali, che facendo propria l'esperienza dei processi di industrializzazione provati negli anni passati, sia finalizzata a valorizzare le vocazioni naturali di sviluppo delle regioni interessate, con particolare riguardo ai settori agroindustriali ed al turismo ed il terziario. In questa prospettiva, soprattutto, occorre:
intensificare gli sforzi per mettere a regime la complessa macchina organizzativa e procedurale definita dalla legge n 64;
riorganizzare tutto l'apparato centrale di impulso e coordinamento, nonché accelerare le procedure (uffici del ministro, dipartimento, agenzia, ecc .);
rimettere in moto l'insieme degli enti collegati di tipo promozionale;
attuare con determinazione il programma triennale di interventi straordinari, definendo in tempi rapidissimi il piano annuale di attuazione per il 1987, più che nella logica dei completamenti, nel quadro degli obiettivi innovativi del programma triennale 1986-1988;
sviluppare la linea di collaborazione, avviata recentemente, fra azione pubblica ed iniziativa privata chiamata ad impegnarsi anche con rischio e risorse proprie, in alcuni settori strategici (reti, questione urbana, eccetera);
sviluppare la promozione dell'espansione del terziario meridionale, grande occasione di nuova occupazione qualificata;
accrescere la possibilità di utilizzazione del part time.
In questa prospettiva l'azione di Governo si qualifica non più come recupero di una generica arretratezza meridionale, ma come inserimento del sud (e dei suoi giovani) nel quadro e nella logica di sviluppo dell'intero sistema nazionale.
Il passo lento ma costante con cui si è cominciato ad operare nel corso degli ultimi anni consente quindi, oggi, di passare ad una logica (almeno potenziale) di concentrazione delle risorse pubbliche per il sostegno dell'investimento produttivo, per il suo orientamento territoriale, la sua finalizzazione ai problemi occupazionali, ancora pesantemente presenti nella realtà del paese.
Ciò vale in particolare per le zone interne e per alcune aree più depresse (da cui la necessità di riproporre ad esempio la legge Calabria).
Si deve infine sottolineare che il richiamo alla continuità nell'azione di governo non intende essere soltanto un accenno formale al passato, ma vuole espressamente riproporre all'attenzione del Parlamento le riflessioni già maturate sul piano delle politiche e delle iniziative legislative nella precedente legislatura e non pervenute a compimento per l'anticipata interruzione dell'attività parlamentare.
Ci si riferisce specificamente alle politiche della giustizia e dell'ordine pubblico, della politica estera, della difesa, dell'istruzione e del patrimonio culturale, della sanità, della politica industriale e di sostegno all'innovazione tecnologica e alla ricerca scientifica, all'agricoltura, del turismo, della protezione civile.
Per quanto riguarda i problemi dell'ordine pubblico, il Governo non trascura di ricordare, anche in presenza di numerosi segnali di riaggregazione di gruppi eversivi, che chiare e definitive risposte attendono ancora efferate imprese delittuose.
La risposta politica dovrà seguitare ad essere accorta e sagace, mobilitando tutte le risorse disponibili ed immaginabili e proseguendo sulla strada già intrapresa della proficua collaborazione internazionale.
Circa la lotta alla grande criminalità organizzata, il Governo intende muoversi lungo l'indirizzo tracciato dal Parlamento con la risoluzione approvata il 13 maggio 1986. Particolare attenzione dovrà essere riservata alla lotta contro il traffico di sostanze stupefacenti, avviando a soluzione i connessi problemi normativi, mentre dovrà essere affrontato il problema della «microcriminalità» tanto diffusa nei centri urbani anche attraverso appropriate iniziative che valgano ad incidere sulle radici sociali del fenomeno e garantendo la serenità dei cittadini con un adeguato e sistematico e continuo presidio del territorio.
Ferma restando l'apertura del nostro paese nei confronti di ogni cittadino straniero, è tuttavia evidente che, anche per motivi di ordine e sicurezza pubblica, debba essere portato a compimento il disegno di organica disciplina del soggiorno degli stranieri e quello relativo alla normativa dello status di rifugiato o di profugo.
Per quanto riguarda la grave crisi in cui versa l'amministrazione della giustizia si impone un ampio ed organico programma di riforme e di interventi.
Occorre pertanto dare attuazione, nei tempi previsti, alla legge delega per la riforma del codice di procedura penale, realizzando al contempo tutti gli interventi necessari, sul piano del personale delle strutture, per consentirne l'immediato ed efficiente funzionamento; riformare profondamente il processo civile, recuperando i principi di oralità, concentrazione ed immediatezza, in modo da ridurre i tempi di trattazione delle cause, ormai pervenuti a livelli inaccettabili ; riformare l'ordinamento giudiziario in modo da renderlo pienamente conforme ai princìpi costituzionali; potenziare la dotazione di organici, mezzi, strutture degli uffici giudiziari, con revisione delle circoscrizioni per adeguarle alle attuali realtà territoriali.
Si tratta di iniziative di largo respiro, che richiedono assiduità di impegno gradualità di tempi. Lo spessore della crisi, tuttavia, non consente remore, onde si rendono necessari alcuni interventi anticipatori che, in attesa delle più ampie riforme, valgano a dare il senso di una svolta verso un recupero di efficienza ed incisività dell'esercizio della giurisdizione, nell'assoluta salvaguardia delle garanzie estese ad ogni stato e grado del processo.
Nel settore penale occorre restringere l'area della custodia cautelare, ribadendone il carattere di eccezionalità. Va altresì garantita, anche in sede di indagini preliminari, effettiva rilevanza al ruolo della difesa.
Nel settore civile è essenziale ridurre i tempi per la realizzazione dei diritti nel processo, assicurando la trattazione delle cause in poche udienze, prevedendo l'esecutività delle sentenze di primo grado, attribuendo al giudice il potere di ordinare l'immediato pagamento di somme non contestate o già documentalmente provate, potenziando le competenze e gli uffici della magistratura onoraria.
In tema di ordinamento giudiziario vanno rivisti in senso fortemente restrittivo tutti gli incarichi extragiudiziari per magistrati, allo scopo di eliminare rischi di condizionamento.
Vanno realizzate una efficiente formazione professionale permanente e la riforma del sistema disciplinare, fondata su una rigorosa tipizzazione degli illeciti e delle sanzioni adeguate ai valori compromessi, secondo le linee già emerse nella passata legislatura durante il dibattito svoltosi presso la Commissione giustizia del Senato.
Quanto alla responsabilità civile dei magistrati, si ravvisa comunque necessario un rapido intervento del legislatore, che dovrà conciliare, da un lato, le esigenze di tutela dei cittadini anche nei confronti dell'attività giurisdizionale (e in tal senso vanno recuperate le proposte di legge per l'indennizzo dei danni da ingiusta detenzione) e, dall'altro, l'esigenza di garantire l'indipendenza delle decisioni giurisdizionali.
Su questa via, utile punto di riferimento è il progetto Rognoni, già esami nato nella passata legislatura.
In tema di amministrazione penitenziaria occorre procedere all'ammodernamento delle strutture edilizie e al potenziamento degli organici del personale in modo da dare piena attuazione alla recente riforma dell'ordinamento penitenziario. In particolare occorre approvare al più presto una nuova disciplina per il personale di custodia sulle linee del disegno di legge approvato dal Senato nella passata legislatura.
Per quanto riguarda la politica estera, tre aspetti sul piano internazionale meritano, in questa fase, una particolare attenzione: l'Est-Ovest, l'integrazione europea e, nell'ambito delle crisi regionali, il Medio oriente.
Est-Ovest: gli accordi in via di auspicabile conclusione tra gli Stati Uniti d'America e l'Unione Sovietica sulle armi nucleari intermedie pongono una duplice esigenza per l'azione internazionale del nostro paese nel quadro dell'Alleanza atlantica, che riteniamo insostituibile, e sul piano bilaterale. Anzitutto, dobbiamo operare perché il negoziato sul controllo degli armamenti comprenda anche lo squilibrio esistente sul piano degli armamenti convenzionali al fine di realizzare, nel quadro di una accresciuta sicurezza reciproca, una riduzione globale degli armamenti in Europa al livello più basso possibile. In secondo luogo, siamo chiamati a fornire nei prossimi mesi un contributo di riflessioni e di proposte concrete in tema di cooperazione europea. A questo riguardo l'UEO sembra offrire la base per l'auspicato rafforzamento di tale cooperazione.
Integrazione europea: la realizzazione del mercato unico entro il 1992 rappresenta un obiettivo allo stesso tempo possibile ed ambizioso. Essa richiede un duplice sforzo di adattamento sui piani comunitario e nazionale. Infatti, si tratta non soltanto di operare perché vengano eliminate le barriere tuttora esistenti contro la libera circolazione delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali; ma è necessario, a livello nazionale, un fortissimo sforzo legislativo ed amministrativo volto ad adeguare il diritto interno ed i comportamenti dell'amministrazione nazionale alle intese che sa ranno raggiunte dai dodici.
A questo proposito va tenuto presente che:
l'obiettivo del mercato unico non deve farci perdere di vista la necessità di realizzare adeguamenti strutturali nelle economie e nelle aree più deboli, che rappresentano, anzi, la condizione del successo dello stesso mercato unico;
occorre sviluppare nuove politiche comuni, con particolare riguardo a quella della ricerca e dell'innovazione tecnologica;
particolare rilievo, proprio nella prospettiva della realizzazione del mercato unico, assumono il rafforzamento ed il completamento del sistema monetario europeo.
Sul piano degli equilibri istituzionali tra gli Stati della Comunità europea occorrerà agire perché il disegno integrativo riprenda vigore. Tappe significative di questa azione sono il miglioramento delle procedure decisionali del Consiglio, il rafforzamento dei poteri della Commissione, il potenziamento dell'attività di controllo del Parlamento europeo e l'attribuzione allo stesso Parlamento di un vero potere di codecisione circa gli accordi internazionali.
La politica agricola comune resta uno degli elementi fondamentali della costruzione europea, ma necessita di un adattamento all'evoluzione della situazione degli ultimi anni. In particolare, si tratta di rendere i livelli di produzione compatibili con le possibilità di sbocco sui mercati interno ed internazionale e ciò nel quadro di un'azione diretta a conseguire, fra l'altro, una migliore utilizzazione delle risorse di bilancio disponibili.
Questo processo di adattamento dovrà tenere conto delle necessità di adottare le opportune misure sociali e regionali in relazione all'importanza che l'agricoltura riveste per gli aspetti di risistemazione del territorio e della conservazione dell'ambiente naturale.
Il completamento del mercato unico entro il 1992 deve accompagnarsi con lo sviluppo di politiche strutturali volte a realizzare fra le diverse aree geografiche della Comunità europea una maggiore coesione economica e sociale. Dobbiamo essere coscienti che la libera circolazione delle persone, delle merci, dei servizi e dei capitali non può essere conseguita senza ridurre progressivamente ed in parallelo il divario esistente fra il nord ed il sud dell'Europa. In altri termini, senza in trasferimento di risorse dalle aree più ricche a quelle più povere della Comunità anche l'obiettivo di un grande spazio economico diventa illusorio e si rischia, di conseguenza, di rendere più ricchi i ricchi e più poveri i poveri.
Medio oriente: per quanto riguarda il conflitto arabo-israeliano proseguirà il processo, tuttora lento, ma che ancora qualche tempo fa appariva impossibile, verso la convocazione di una Conferenza internazionale.
Per quanto riguarda la guerra tra l'Iran e l'Iraq la politica dell'Italia, in linea con quella dei dodici, continuerà ad appoggiare l'azione delle Nazioni unite perché si ponga fine al conflitto. A questo proposito occorre assicurare nel Golfo la sicurezza del traffico, magari attraverso garanzie delle Nazioni unite, e la libertà di navigazione.
La lotta contro il terrorismo internazionale resta un obiettivo prioritario del Governo che si concretizza da un lato, rafforzando la cooperazione esistente, dall'altro, nella ricerca esistente di nuove disponibilità.
In particolare il Governo si impegnerà nello sviluppo della cooperazione sia nell'ambito della Comunità europea che, come è noto, ha carattere istituzionale, che nell'ambito dei sette paesi più industrializzati. Particolare importanza viene inoltre da noi attribuito all'approfondimento delle intese raggiunte con i paesi dell'area del Mediterraneo.
La modernizzazione delle forze armate richiede interventi che concernono sia l'ordinamento che la loro ristrutturazione, come pure misure di garanzia.
Per quanto riguarda l 'ordinamento si tratta di provvedere:
al riordinamento della struttura militare centrale della difesa;
al reclutamento e all'avanzamento, nonché a modificazioni alla legge sullo stato degli ufficiali dell'esercito, della marina, dell'aeronautica e della Guardia di finanza.
Per quanto riguarda la ristrutturazione, si tratta di riprendere il problema dell'ammodernamento funzionale e logistico del patrimonio immobiliare adibito ad uso militare, e quello del riordinamento del servizio sanitario militare.
Per quanto riguarda i provvedimenti di garanzia, occorre riprendere i provvedimenti concernenti l'istituzione del Consiglio della magistratura militare ed il controllo dell'esportazione e dei transiti di materiale di armamento.
Per quanto riguarda la politica fiscale si tratta anzitutto di completare alcune iniziative in atto e di avviarne altre per la soluzione di problemi che attendono adeguata soluzione.
La politica fiscale persegue l'obiettivo di stabilire un rapporto di fiducia con il contribuente, ripristinando condizioni di effettiva e sostanziale equità, combattendo a fondo l'evasione, riformando l'amministrazione finanziaria, allargando la base imponibile.
In particolare occorre ottenere dal Parlamento la rapida approvazione dei provvedimenti relativi a:
regime definitivo per le imprese minori e gli esercenti arti e professioni (che scade il 31 dicembre 1987);
proroga della legge delega, scaduta il 31 dicembre 1986, per la attuazione dei testi unici relativi alla riforma tributaria;
revisione e attenuazione delle aliquote IRPEF, destinando congrua parte degli sgravi alla riduzione della tassazione del nucleo familiare;
riorganizzazione dell'attività dell'amministrazione finanziaria e della Guardia di finanza;
razionalizzazione del trattamento fiscale dei redditi da capitale;
riforma del prelievo relativo alla cosiddetta tassa sulla salute con norme correttive di chiarificazione delle storture dovute alla primitiva formulazione, attraverso la parziale o totale sostituzione del gettito con imposte indirette, nel quadro della manovra di riequilibrio tra imposte dirette ed indirette, e in vista della fiscalizzazione del sistema contributivo in conformità degli indirizzi già emersi in Parlamento;
definizione, nell'ambito di una politica di bilancio che salvaguardi le aree più deboli, dei criteri e dei principi per la ricostruzione di una autonomia impositiva degli enti locali;
introduzione di procedure rapide per il rimborso dei crediti di imposta vantati dai contribuenti e della compensazione debiti-crediti di imposta.
Per quanto riguarda il sistema scolastico, vi è la necessità di superare la logica dell'uniformità delle strutture, la logica della globalità delle riforme e la logica oscillante tra ricerca di eccellenza e ricerca di tutela, portando a compimento alcune riforme, che hanno alle spalle un dibattito ormai annoso, riguardanti:
l'autonomia sostanziale delle unità scolastiche;
il decentramento e la sburocratizzazione dell'apparato amministrativo;
l'adeguamento degli ordinamenti della scuola elementare;
la elevazione dell'obbligo di istruzione e l'articolazione dei percorsi formativi;
la revisione degli ordinamenti e dei programmi della scuola secondaria superiore;
la riqualificazione e rivalutazione del ruolo docente;
la regolazione della parità scolastica.
Per quanto riguarda l' università, si tratta, anzitutto, di realizzare la sua unificazione con la ricerca, nell'ambito di un unico ministero da istituire.
In secondo luogo si tratta di riprendere e completare l'iter dei provvedimenti riguardanti:
l'autonomia delle università;
il diritto allo studio universitario;
i nuovi ordinamenti didattici universitari.
Per quanto riguarda la sanità, è essenziale anzitutto il piano sanitario nazionale, inteso come strumento di definizione di limiti, obiettivi e standard, e per il quale il Governo ha tutti gli strumenti necessari; in secondo luogo, si tratta, abbandonando la logica della globalità delle riforme, di risolvere il sistema sanitario nazionale:
responsabilizzando anche sul piano economico-amministrativo i centri periferici di spesa;
recuperando l'autonomia amministrativa e funzionale dei grandi ospedali;
concentrando nelle unità sanitarie locali l'organizzazione dei servizi extraospedalieri;
realizzando la separazione delle responsabilità politiche di indirizzo da quelle di gestione e rivedendo le attuali norme concorsuali;
recuperando maggiori spazi di responsabilità e partecipazione alla professionalità medica e connesse incompatibilità.
Inoltre si tratta di realizzare programmi di interventi adeguati per intensità e dimensione, contro le grandi malattie (AIDS, alcoolismo, cancro, tabagismo, tossicodipendenza) e di provvedere alla riforma della legge sulle malattie mentali.
Per quanto riguarda le politiche sociali, si tratta anzitutto di prendere atto che il nodo di fondo dei servizi welfare è dato dalla contrapposizione tra le esigenze crescenti dei cittadini, che reclamano più prestazioni, più tecnologie, più servizi sofisticati e quasi marginali, e le esigenze di contenimento dell'impegno economico pubblico in un settore che vede crescere esponenzialmente le spese ed il debito.
In secondo luogo occorre prendere atto che il versante istituzionale continua a mostrare forti disfunzioni rispetto:
ad alcune aree marginali non ancora coperte (anziani non autosufficienti, handicappati, senzatetto, stranieri, eccetera);
al problema dell'equità dell'accesso ai servizi;
al bisogno di qualità ed efficienza;
al bisogno di razionalità e pluralità di offerta.
Per quanto riguarda le politiche socio-assistenziali, si tratta di provvedere al varo di una legge quadro sull'assistenza che:
definisca anche le modalità ed i criteri per il coordinamento fra strutture pubbliche ed il grande serbatoio costituito da volontariato;
garantisca la tutela dei diritti acquisiti da handicappati, anziani non autosufficienti, tossicodipendenti, eccetera e la possibilità di scelta tra opzioni assistenziali diverse (tecnologie, assistenza personale, mezzi finanziari);
riconosca i nuovi bisogni culturali e sociali della terza età;
definisca l'offerta di interventi articolati a difesa della donna e della famiglia;
riconosca i diritti civili dei cittadini stranieri.
Infine occorre definire sulla base dell'accordo del novembre 1986 con il Governo, una nuova normativa per i trattamenti familiari che consenta l'unificazione dei trattamenti in atto, nella prospettiva di un assegno sociale integrativo dei redditi familiari insufficienti.
Per quanto riguarda la previdenza, si tratta ormai di provvedere, anche eventualmente con un provvedimento di delega al Governo, per il riordino del sistema pensionistico e previdenziale per dare finalmente certezza di diritti e di oneri a tutti i soggetti interessati, sulla base della separazione tra fondi previdenziali ed assistenziali, a salvaguardia del carattere assicurativo della previdenza nel quadro di un graduale rientro nelle compatibilità economiche, che assicuri altresì il superamento delle sperequazioni proprie delle «pensioni d'annata».
Per quanto riguarda il settore casa, o meglio dell'abitare, si tratta, data l'estrema difficoltà di incontro tra domanda e offerta nelle aree in cui si concentra la richiesta di alloggi, di intervenire per normalizzare la situazione e per far partire un nuovo ciclo decennale.
È essenziale sbloccare e rendere operative le seguenti iniziative:
la riforma dell'equo canone nei termini di accordo già raggiunti e con l'introduzione della liberalizzazione graduale per le nuove costruzioni, ed il potenziamento del fondo sociale;
la legge ponte sulle espropriazioni nella versione già approvata dal Senato;
riscatto degli alloggi pubblici accompagnato dalla riforma degli istituti autonomi per le case popolari;
un provvedimento immediato per regolare gli sfratti pendenti con particolare riferimento a quelli commerciali ed alberghieri;
il rinnovo del piano decennale per l'edilizia;
un provvedimento di riforma organica del sistema fiscale sulla casa.
Per quanto riguarda la politica attiva del lavoro, occorre anzitutto riconoscere il carattere fortemente meridionale assunto dagli squilibri del mercato del lavoro, con una crescita della domanda di lavoro concentrata nel centro-nord ed una crescita dell'offerta di lavoro concentrata nel Mezzogiorno.
Si tratta perciò, rafforzando la linea già intrapresa nella IX legislatura, di operare attraverso strumenti concreti, utilizzando le risorse dello sviluppo per produrre più occupazione soprattutto nel Mezzogiorno. Le linee di intervento nelle politiche per il lavoro, che dovranno affiancarsi ad alcune politiche più generali di quadro, riguardano:
il tradizionale tema del costo del lavoro e della riduzione degli oneri sociali per le imprese;
la flessibilità del mercato del lavoro (attraverso una normativa incentivante del part time e dei contratti di formazione lavoro);
infine, gli strumenti di gestione dell'ingresso e della mobilità nel mercato del lavoro (agenzie per il collocamento, orientamento professionale, eccetera).

Operativamente si tratta di:
identificare una sede unica di coordinamento di tutti gli interventi di politica attiva del lavoro;
dare attuazione alla strumentazione di politica attiva del lavoro prevista dalla legge n. 56, garantendo in modo particolare una adeguata dotazione finanziaria ed una reale autonomia di gestione delle agenzie di lavoro;
garantire l'operatività delle norme della legge n. 56 e la ripresentazione del disegno di legge sull'efficienza della pubblica amministrazione che recepisce le intese raggiunte in sede di accordo intercompartimentale per il pubblico impiego, in materia di progetti finalizzati nella pubblica amministrazione, di lavoro a tempo parziale e a tempo determinato, di sperimentazione e di collocamento, intese riconfermate con l'accordo del 4 novembre 1986;
definire la riforma dell'istituto della cassa integrazione, che pur rappresentando un obiettivo primario, deve essere valutato nel più ampio contesto di una manovra che involga gli istituti collegati della mobilità del lavoro, ivi compreso quello stagionale, del pensionamento anticipato, dei controlli di solidarietà e dei contratti di formazione lavoro.
Il fine ultimo della riforma deve essere quello di un più efficace governo delle eccedenze di manodopera, nel quadro generale dei provvedimenti a difesa dell'occupazione.
Per quanto riguarda la modernizzazione dell'industria e dei servizi, la strumentazione esistente non risulta idonea a valorizzare le potenzialità del sistema.
In primo luogo, l'espansione delle attività produttive, lo straordinario sviluppo delle attività finanziarie, l 'internazionalizzazione in corso della nostra economia richiedono, insieme al superamento della legislazione minuta che non giova ad alcun interesse politico ed è solo un impaccio per gli operatori, l'adozione di regole di trasparenza e di norme per il contenimento delle concentrazioni, a tutela dei risparmiatori e delle libertà di mercato.
Ciò al fine di assicurare la libertà di mercato e prevenire la strumentalizzazione di interi settori dell'economia ad interessi particolari, definendo obblighi di formazione e limiti ai movimenti proprietari riguardanti gli operatori che, per le loro dimensioni, si trovino o possano trovarsi in posizione dominante, con particolare attenzione per il mercato editoriale, per gli altri mezzi di informazione.
Per quanto riguarda l'industria, gli strumenti pubblici esistenti hanno favorito l'innovazione delle grandi imprese molto più di quanto hanno giovato al tessuto di quelle minori, che sono regolarmente penalizzate dai tempi procedurali richiesti per l'esame dei loro progetti innovativi ed hanno assai spesso bisogno, non di una singola innovazione, ma di un insieme di azioni di ammodernamento, che riguardino le tecnologie produttive, i criteri organizzativi, la commercializzazione dei prodotti.
Occorre pertanto una disciplina nuova e distinta per l'ammodernamento delle imprese minori, che affidi al sistema articolato e decentrato degli istituti a medio termine la valutazione e il conseguente sostegno non solo di operatori, ma anche di programmi complessivi di innovazione, con fondi che potranno essere periodicamente riequilibrati in base alle capacità di utilizzo dei singoli istituti.
Si ritiene altresì opportuno, con riferimento alle precedenti iniziative legislative governative, riproporre la misura di de-tassazione degli utili reinvestiti. Infine, occorre predisporre programmi di intervento finalizzati all'allentamento del vincolo ed a preparare il sistema produttivo alla prospettiva del mercato unico.
Anche per quanto riguarda i servizi, e in particolare quelli turistici e commerciali, gli strumenti esistenti non risultano idonei a favorire l'efficace e rapido incremento di ricettività e di efficienza, che oggi è necessario. Alle linee di credito agevolato esistenti, che servono piuttosto alla manutenzione che non al rinnovo, occorre affiancare, magari per un periodo di tempo determinato, forme di intervento in conto capitale, che stimolino progetti di ristrutturazione e di ammodernamento più impegnativi, consentendo agli operatori di affrontare i costi relativi.
Il Governo intende altresì sostenere l'attività e lo sviluppo della cooperazione, consapevole del ruolo che essa svolge sul piano economico e sociale, anche con il riordino delle normative e con il rifinanziamento delle leggi riguardanti il settore.
Per quanto riguarda la politica agricola, si deve rilevare che il quadro economico è quello di una agricoltura che da settore produttivo circoscritto tende sempre più a diventare sistema agroalimentare, agroindustriale, agrotecnologico. La regola all'interno del sistema sarà sempre più quella della interprofessionalità, in un rapporto equilibrato tra agricoltura e industria, essendosi ormai acquisita la consapevolezza della funzione di questo settore per lo sviluppo complessivo del sistema economico del paese.
Iniziative legislative dirette a perfezionare l'ordinamento nel settore agricolo che nella scorsa legislatura avevano raggiunto uno stadio avanzato di esame parlamentare.
Si tratta di disegni di legge in materia di:
norme in materia di patti agrari (adeguamento all'ultima sentenza della Corte costituzionale);
legge quadro per il settore della bonifica;
adeguamento del Ministero dell'agricoltura e delle foreste, quale necessario corrispettivo, sul piano dell'apparato amministrativo, della legge pluriennale e del piano agricolo nazionale.
Riforma e riequilibrio della politica agricola comune, sulla base della linea italiana a Bruxelles. Essa punta ad un triplice equilibrio:
equilibrio produttivo all'interno della politica agricola comunitaria;
equilibrio di bilancio;
equilibrio commerciale esterno.
Politica agricola e politica forestale come elementi essenziali di una politica per l'ambiente.
Dovrà essere favorita, con l'utilizzo di tutti gli incentivi esistenti, nazionali e comunitari, la presenza dei produttori agricoli nelle aree di montagna e in quelle in cui l'attività agricola ha funzioni specifiche di presidio del territorio.
Dovrà essere approvato inoltre il piano forestale nazionale, già finanziato e già sottoposto come schema alla consultazione delle regioni, e portato a compimento il già previsto incremento delle dotazioni organiche del Corpo forestale dello Stato.
Per quanto riguarda la politica della ricerca deve essere ripreso e mantenuto l'impegno a destinare risorse crescenti alla spesa per la ricerca: si tratta di confermare l'obiettivo ambizioso ma realistico di raggiungere a tal fine nei prossimi anni una quota di prodotto interno lordo intorno al 3 per cento rispetto all'attuale 1,46 per cento, per realizzare un disegno di modernizzazione del paese.
Secondo l'impostazione seguita dal Governo nella precedente legislatura, il rinnovamento del sistema nazionale della ricerca dovrebbe passare attraverso un numero ristretto di provvedimenti incisivi su cui modulare interventi successivi. Fra questi, sono da ricordare: il disegno di legge per l'istituzione di un Ministero della ricerca che assorba la direzione generale universitaria, la riforma del Consiglio nazionale delle ricerche, l'agenzia spaziale italiana, la revisione della legge n. 46 del 1982 (in particolare nel campo della ricerca applicata e dell'innovazione), il fondo per la cooperazione scientifica e tecnologica internazionale, il contratto dei ricercatori e del personale degli enti di ricerca.

3. PUNTI SIGNIFICATIVI DI MEDIO PERIODO

Un Governo che si forma all'inizio di una legislatura ha il dovere non solo di ricercare la continuità con il passato ma anche di guardare avanti, e di preparare il paese alle sfide di ulteriore modernizzazione e di più alta competitività che pongono le scadenze comunitarie ed il consolidamento della nostra democrazia, per i prossimi anni. Ciò, specialmente, in relazione alla crescente dimensione internazionale dei processi economici e sociali in corso; alla crescente integrazione nella economia mondiale; e, soprattutto, alla scadenza rappresentata dal 1992, anno in cui arriverà a compimento il processo di unificazione europea e di formazione dl mercato unico fra i paesi della CEE.
Il raggiungimento di questo ambizioso obiettivo, che sembra ora concretamente a portata di mano, pone tuttavia considerevoli difficoltà, e per superarle occorrerà ferma volontà politica ed instancabile attività amministrativa.
Non possiamo mancare un obiettivo che rappresenta il compimento di una scelta che è all'origine dei risultati raggiunti dal nostro paese nel corso degli ultimi trenta anni.
a) Le sfide del prossimo futuro, cui dobbiamo prepararci, partono proprio da questo processo di integrazione europea, nel senso che la creazione di un mercato unico europeo comporta in modo immediato un impegno nazionale su una precisa ri-regolazione del funzionamento del mercato interno e sulla dinamica dei rapporti fra Stato e mercato, definiti pragmaticamente secondo le prospettive evolutive dei vari comparti e settori socioeconomici.
Il lavoro di armonizzazione normativa svolto a Bruxelles, ed al quale l'Italia dovrà dare il proprio contributo, sarebbe destinato a rimanere lettera morta se non fosse seguito da una corrispondente attività legislativa e amministrativa sul piano nazionale, per adeguare con tempestività il diritto interno alla legislazione-quadro stabilita sul piano europeo. La legge di ratifica del mercato europeo unificato, approvata dal Parlamento italiano alcuni mesi or sono, costituisce certamente uno strumento importante a questi fini: occorrerà vigilare perché questo strumento funzioni con efficacia e tempestività.
In altri termini, la scadenza del 1992 pone l'esigenza ed offre la opportunità di ricercare nuove regole del gioco, e non solo in campo strettamente economico:
sul piano dell'intervento diretto dello Stato, ridefinendo i ruoli, stabilendo nuovi confini nelle partecipazioni statali, affrontando le mutazioni dell'impresa pubblica e la crisi delle aziende autonome nazionali e locali;
sul piano della disciplina del mercato e dell'impresa, definendo il tema della tutela della concorrenza, dei gruppi e dei sistemi d'impresa;
sul piano delle disciplina del mercato finanziario, in particolare, con riguardo al sistema bancario sia ad altre istituzioni finanziarie;
di non minore rilevante importanza è il compito di ridefinire i confini dello stato sociale, sulla base delle profonde trasformazioni intervenute nel nostro paese e nel pieno rispetto dei diritti dei cittadini.
Le erogazioni di welfare devono prevedere, senza alterare gli obiettivi di equità, caratterizzanti la politica sociale complessiva dello Stato, un assetto più composito ed articolato nelle prestazioni e nelle responsabilità dei soggetti erogatori, pubblici e privati.
Siamo consapevoli che, nonostante la grande crescita del paese, vi sono ancora situazioni di reddito e di qualità della vita che si trovano ancora al di sotto dei livelli che devono essere assicurati, in uno Stato democratico, a tutti i cittadini. E di fronte a noi un terreno di grande impegno civile sul quale intendiamo impegnarci concretamente.
b) Lo stabilire nuove regole del gioco, nella trasparenza e funzionamento del mercato nonché nella dinamica fra il mercato stesso e l'azione pubblica, non elimina comunque la nostra distanza in termini di modernizzazione rispetto agli altri paesi della Comunità europea ed in genere ai paesi del mondo occidentale.
Siamo ancora troppo penalizzati, come sistema Italia, da due grandi problemi da risolvere con urgenza.
Il primo è la razionalizzazione e l'efficienza della pubblica amministrazione, dove dobbiamo cercare di ridurre gli eccessi e la macchinosità dell'intervento pubblico, recuperando margini di efficacia ed efficienza attraverso:
un cambiamento di prospettive nei modelli di amministrazione, contraendo il peso delle amministrazioni di intervento diretto ed incentivando la funzione di indirizzo e controllo;
una riformulazione organizzativa della pubblica amministrazione con conseguente innalzamento dei livelli di professionalità degli operatori pubblici.
Il secondo grande impegno è quello di realizzare progressivamente le grandi reti nazionali e, simmetricamente, sottosistemi territoriali. Ridurre le diseconomie esterne per le imprese, derivanti da una ancora incerta definizione delle reti della modernizzazione (telematica, energetica, eccetera), di quelle dell'integrazione e convivenza (interporti, centri direzionali, eccetera) e di quelle tradizionali (autostrade, rete ferroviaria, eccetera), significa consolidare e massimizzare il recupero di produttività ed efficienza complessiva del sistema Italia.
In particolare, nel settore delle telecomunicazioni, occorre recuperare il terreno perduto rispetto agli altri paesi europei, durante il periodo dell'inflazione a due cifre, predisponendo un programma quinquennale di investimenti aggiuntivi che consenta al nostro paese di riallinearsi con i partners europei.
c) Ma non bisogna fermarsi ad una logica di modernizzazione che sia soltanto economica, geografica, organizzativa. La sfida europea pone problemi grandi di qualità della vita e della convivenza collettiva. Un paese può dirsi infatti moderno solo se al suo interno i rapporti sociali, la vita quotidiana, la copertura dei bisogni sociali (nuovi e vecchi), in conclusione la qualità della vita, sia rispondente alle attese crescenti della popolazione.
In particolare, tema di grande impegno e di portata ed ambito strategico è il passaggio da una cultura di governo dell'ambiente di tipo strettamente difensivo e protettivo ad una che si ponga rispetto ad esso in modo attivo e progettuale: l'ambiente come risorsa da un lato, e dall'altro come dimensione strutturale delle scelte politiche e delle scelte di politica economica, in un nuovo equilibrio tra ambiente ed industria e tra ambiente ed agricoltura.
Si tratta di intervenire con rapidità, con rigore, programmando azioni di largo respiro e di lungo periodo e collocando nel contempo gli interventi della emergenza nell'ambito di una più vasta pianificazione. Si tratta in particolare di introdurre definitivamente anche nel nostro ordinamento giuridico la procedura e le tecniche di valutazione dell'impatto ambientale come passaggio fondamentale dalla cultura del ripristino alla cultura della prevenzione e della gestione delle risorse.
Alcune grandi questioni aspettano una soluzione anche di tipo legislativo:
il problema delle grandi città ove gli addensamenti abitativi e produttivi esasperano gli aspetti di inquinamento atmosferico, di inquinamento acustico, da traffico;
i grandi rischi industriali ove gli interventi di tutela possono essere particolarmente onerosi (spesso si tratta di modificare in modo radicale il ciclo produttivo, di delocalizzare interi impianti), oltre ad avere implicazioni occupazionali;
i grandi rischi naturali che rendono il nostro territorio particolarmente vulnerabile e che richiedono interventi organici a tutti i livelli (Stato, regioni, comuni), nel settore della forestazione e della regimazione; il problema dei grandi bacini e dei mari, quali il Po ed il Tevere, il mare Adriatico ed il golfo di Napoli ove l'intervento appare urgente sia per l'entità delle risorse sia perché richiede una serie di provvedimenti organici in settori di competenze diverse;
le aree ad elevato rischio di crisi ambientale, per le quali sarà necessario prevedere programmi organici di intervento dotati di sufficienti risorse;
la salvaguardia ed il rafforzamento degli insediamenti montani sotto il profilo delle condizioni economiche anche al fine di impedire il deterioramento ambientale causato dallo spopolamento;
il problema della riorganizzazione e del potenziamento dei servizi tecnico-scientifici dello Stato, non più dilazionabile (servizio geologico in particolare).
In particolare il Governo vuole pervenire in tempi brevi a:
costruire definitivamente il Ministero dell'ambiente secondo quanto previsto dalla legge istitutiva;
realizzare un sistema informativo nazionale sullo stato di inquinamento delle acque, dell'aria e del suolo, attraverso la raccolta, archiviazione ed elaborazione dei dati ambientali;
promuovere un piano nazionale di ricerca ambientale che favorisca lo sviluppo di tecnologie e di sistemi innovativi per la prevenzione dell'inquinamento o per il risanamento ambientale;
promuovere un sistema nazionale di monitoraggio ambientale;
definire la normativa sulla valutazione dell'impatto ambientale;
realizzare la costituzione di un fondo di investimento ambiente, al fine di consentire all'amministrazione dello Stato capacità di programmazione e di formazione di interventi pilota sul territorio;
riformulare ed aggiornare la legge Merli per il disinquinamento delle acque e la legge n. 615 del 1966 sull'inquinamento atmosferico.
Vanno inoltre condotti in porto:
le leggi sostanziali relative all'utilizzo dei giacimenti ambientali e del fondo per la tutela ambientale;
la nuova normativa ed i nuovi stanziamenti per l'importante settore dello smaltimento dei rifiuti solidi urbani con il decreto-legge che è attualmente in fase di conversione;
la legge sulla difesa del suolo secondo lo schema già concordato in Parlamento;
la legge quadro sulle aree protette e sui parchi nazionali ed in ogni caso la costituzione di alcuni nuovi parchi nazionali;
il recepimento di alcune direttive europee di particolare rilevanza ambientale.
Il Governo intende procedere ad un'azione di coordinamento dell'attività dei diversi ministeri e ad una programmazione di ampio respiro attraverso il varo di piani generali per il risanamento delle acque interne e dei mari e per la difesa del suolo, predisponendo un quadro nazionale di riferimento e di coinvolgimento dei poteri locali, anche attraverso la diretta assunzione di responsabilità da parte del Presidente del Consiglio.
Come si può capire, si tratta di impegni di grande complessità e respiro, resi difficili dalla loro «novità» e dalla scarsa accumulazione di esperienze che su essi si è potuta sviluppare. Ma si tratta di impegni non rinunciabili, in quanto attengono ad un disegno non soltanto di modernizzazione ma anche di ulteriore crescita della vita collettiva e democratica.

4. L'ASSETTO ISTITUZIONALE DI GOVERNO

Anche nell'ambito dei problemi istituzionali l'azione del Governo non parte da zero. Il lavoro di commissioni di studio della Presidenza del Consiglio ed i documenti elaborati dai partiti, che hanno manifestato l'intenzione di concorrere a dar vita al primo governo della decima legislatura, hanno offerto analisi ed indicazioni che costituiscono un utile punto di riferimento.
Il Governo è disponibile a valorizzare, per la sua parte, le acquisizioni raggiunte nella passata legislatura dalla Commissione bicamerale per le istituzioni, presieduta dall'onorevole Bozzi, nonché le convergenze realizzate fra i partiti della maggioranza in occasione della verifica sul programma di Governo della primavera 1986, come pure le indicazioni emerse negli schemi di programma predisposti dal Presidente incaricato onorevole Andreotti.
I temi non possono non essere ricordati, essendo necessariamente temi da approfondire anche, eventualmente, in una sezione istituzionale.
Il Governo avverte come indispensabile l'aumento della funzionalità del Parlamento nello svolgimento dei compiti di legislazione, indirizzo e controllo, anche in vista di una adeguata razionalizzazione del suo rapporto con lo stesso, con la riduzione dell'uso della decretazione di urgenza.
A tal fine il Governo seguirà con la massima attenzione l'attività del Parlamento volta a perfezionare rapidamente l'opera già impostata di revisione dei regolamenti della Camera.
Si tratta della questione del voto segreto e della introduzione di corsie preferenziali per proposte qualificanti del Governo, oltre al potenziamento degli strumenti di controllo per il Parlamento. Ciò va completato eventualmente con la diversificazione del bicameralismo e con una adeguata delegificazione.
In sostanza il Governo punta ad avere nel Parlamento un interlocutore saldo ed incisivo, così da poter essere messo in condizione di svolgere i propri compiti di direzione e di coordinamento nel modo più corretto ed efficace.
Per parte sua il Governo intende sviluppare la riforma dell'organizzazione e delle attività dell'esecutivo e della pubblica amministrazione, sviluppando e dando attuazione alle proposte avanzate nella passata legislatura.
a) In questo contesto assume carattere prioritario il riordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri, già discusso dai due rami del Parlamento nel corso della passata legislatura che postula anche una generale riforma dei ministeri, con la precisazione dei poteri e degli ambiti di attribuzioni di ciascuno di essi al fine di accrescerne l'efficacia e di eliminare confusione di ruoli.
b) Non meno importante è poi la revisione del sistema di giustizia amministrativa, già discusso in un ramo del Parlamento. Lo stesso vale per il sistema dei controlli e per il riordino della Corte dei conti; e vale per una legge sul procedimento amministrativo che sancisca forme adeguate di informazione e partecipazione.
Occorre poi procedere alla riorganizzazione delle procedure e degli assetti degli apparati, degli enti e dei servizi pubblici impegnati in particolare nelle infrastrutture e nelle opere pubbliche.
La riorganizzazione deve proporsi l'obiettivo della massima trasparenza, l'eliminazione delle disfunzioni, la correzione delle contraddizioni, il migliore uso delle nuove tecnologie, l'agevolazione della competitività e della capacità produttiva, l'attenuazione dei costi ed una maggiore affidabilità.
Condizioni essenziali per tutto ciò sono rappresentate dalla valorizzazione della professionalità, dall'impiego di adeguate risorse pubbliche, dall'ammodernamento della qualità dei servizi e dalla loro rispondenza alla domanda.
Al contempo, occorre introdurre sistemi preventivi e concomitanti di controllo, diretti ad accertare l 'effettiva capacità di spesa delle pubbliche amministrazioni.
La concreta attuazione del rispetto dei cittadini da parte della pubblica amministrazione si realizza altresì con l'approvazione del disegno di legge, predisposto nella scorsa legislatura, sulla semplificazione dei rapporti tra amministrazione e cittadini.
È poi avvertita l'esigenza di disciplinare in modo organico ed agile l'intera materia dei contratti stipulati dalla pubblica amministrazione. Il conseguimento di tale obiettivo condiziona la possibilità di attuare le proprie finalità in un quadro di efficienza e di tempestività, aggiornando procedure e metodologie inerenti ai contratti di acquisto, appalto e fornitura; concretando rapporti amministrativi più trasparenti ed equi; consentendo più tempestive previsioni di spesa, eliminando, infine, procedimenti formalistici o vessatori.
c) Lo sviluppo delle grandi reti e delle infrastrutture urbane ed extraurbane costituirà nei prossimi anni uno dei presupposti dell'intervento pubblico nel riassetto del territorio e nel sostegno dell'attività economica connessa alle opere pubbliche.
Primo impegno pertanto del Governo sarà quello di riprendere il provvedimento sullo snellimento delle procedure e di individuare forme e modi che consentano l'adozione di procedure di spesa più affidabili ed incisive, puntando:
ad una produzione normativa meno frammentata e contraddittoria;
ad una azione di coordinamento tra i vari provvedimenti di spesa;
alla eliminazione delle sovrapposizioni di programmi;
al conseguimento dell'obiettivo di consentire un'efficace azione di controllo sui flussi di spesa.
d) Una delle riforme più attese è quella concernente il nuovo ordinamento delle autonomie locali.
L'auspicio è che si possa giungere, in tempi solleciti: all'approvazione della legge-quadro già in discussione al Senato, con l'individuazione di forme adeguate di gestione delle aree metropolitane, con una più diversificata gamma di forme di governo e di associazione ed una definizione dei principi e delle norme della finanza regionale e locale.
e) È fortemente sentita la necessità di predisporre un'organizzazione di protezione civile che possa prevedere, prevenire e fronteggiare gli eventi calamitosi, basandosi sull'azione coordinata di tutti i soggetti, pubblici e privati, capaci di fornire un concreto contributo.
Occorre superare la logica che fino ad oggi ha caratterizzato l'azione della protezione civile: quella cioè del semplice soccorso e dell'assistenza alle popolazioni colpite. In realtà, tale azione deve estendersi anzitutto ai momenti antecedenti l'evento calamitoso, attraverso la previsione e la prevenzione; e, quindi, a quelli successivi all'evento medesimo, intervenendo sui meccanismi di avvio alla ripresa.
f) Il Governo si propone tra l'altro di affrontare la complessa questione della regolamentazione del settore radiotelevisivo, ponendosi nell'ottica delle esigenze del cittadino-utente per definire un sistema misto (pubblico-privato) retto da principi comuni e da alcune regole diversificate là dove le situazioni di fatto lo richiedono.
Per consentire un appropriato sviluppo del sistema ed un'armonica e progressiva introduzione delle nuove tecnologie, si tenderà sulla scorta anche della esperienza maturata con il disegno di legge presentato nella scorsa legislatura — ad una legge essenziale di princìpi, che attui comunque tutti gli obblighi discendenti dalla Costituzione e che tenga conto delle linee di politica comunitaria che stanno emergendo in questo campo.
Nel settore privato l'obiettivo fondamentale resta quello di realizzare, utilizzando in maniera appropriata gli strumenti di governo dell'etere, un sistema che consenta il maggior pluralismo imprenditoriale consentito sul piano tecnico ed economico.
Nel settore a partecipazione pubblica l 'obiettivo per quanto riguarda la concessionaria del servizio è quello di favorire condizioni che permettano la maggiore efficienza e competitività sul piano imprenditoriale.
g) Nell'ambito dei problemi più immediati da affrontare, dovrà essere esercitata, entro il mese di maggio del prossimo anno, la delega al Governo della legge 16 aprile 1987 n. 183 per il recepimento di circa sessanta direttive comunitarie esplicitamente elencate, e contestualmente si dovrà provvedere agli ulteriori adempimenti per pervenire alla puntuale e tempestiva attuazione, in via legislativa ovvero in via amministrativa, delle altre direttive che saranno via via emanate dagli organi comunitari.
h) Strumenti di coordinamento fra programmazione di bilancio, intervento ordinario ed il «grande straordinario» (Mezzogiorno e terremoto).
i) Il coordinamento, almeno metodologico, fra i modelli di valutazione (fondo investimenti occupazionale, giacimenti culturali ed ambientali, legge n. 44, cooperazione allo sviluppo, eccetera).
l) La manovra della domanda pubblica.

5. IL PASSAGGIO 1987-1988

Un Governo che si forma nell'estate del 1987 non sfugge al dovere di padroneggiare un periodo autunno-inverno dominato da due grandi eventi: da un lato la redazione della legge finanziaria, con la conseguente esigenza di calibrare la manovra di politica economica alle specifiche condizioni congiunturali, e dall'altro lato la celebrazione della consultazione referendaria. con la conseguente esigenza di predisporre per tempo quelle variazioni legislative che si riveleranno indispensabili, visto il carattere istituzionalmente abrogativo dell'istituto referendario in Italia.
Sul primo campo di problemi, quello relativo alla manovra di politica economica da varare con la legge finanziaria richiede un impegno forte per affrontare i fattori di squilibrio che si sono andati accumulando negli ultimi mesi; per tenere sotto controllo la crescente instabilità del sistema; per creare le condizioni affinchè l'economia italiana possa continuare a crescere, per l'anno in corso ed il 1988 ad un tasso superiore a quello tendenziale degli altri maggiori paesi industrializzati.
Se lasciata a se stessa l'evoluzione spontanea dei fattori di squilibrio, desterebbe forti e legittime preoccupazioni. Ma è pensabile che, se sarà proseguito il programma di stabilizzazione, risanamento e sviluppo avviato negli anni scorsi, i fattori di squilibrio potranno essere dominati e controllati, mantenendo l'obiettivo centrale di una forte crescita complessiva italiana.
Il programma di Governo, fondandosi sulla imprescindibile esigenza di mantenere e consolidare equilibri fondamentali, deve quindi ricercare nel breve periodo la massima crescita economica compatibile con il vincolo dei conti con l 'estero e con un ambiente interno ed internazionale non inflazionistico e scarsamente dinamico dal punto di vista della crescita del commercio mondiale. Per realizzare tale obiettivo, così articolato, è fondamentale:
governare la domanda interna;
garantire il proseguimento di una accorta politica salariale, in una più accettata consapevolezza che il salario si difende meglio se è compatibile con un equilibrio complessivo del sistema;
operare per incidere sulla elasticità, delle importazioni rispetto al prodotto interno e delle esportazioni rispetto alla crescita del commercio internazionale:
garantire una copertura non monetaria del fabbisogno pubblico con una adeguata politica monetaria;
garantire una diminuzione significativa del fabbisogno pubblico, in una prospettiva di alleggerimento del peso dei fattori di burocrazia sulla società civile.
Il processo di risanamento della finanza pubblica va pertanto ripreso con una rigorosa iniziativa in materia di governo dei flussi di bilancio, soprattutto sul versante della spesa, ove alcune componenti già denunciano tassi di espansione che possono incidere negativamente sugli obiettivi di sviluppo del nostro sistema economico.
Il recupero del piano di risanamento della finanza pubblica avviato nel 1985 e sviluppato con coerenza nel 1986 deve rappresentare la linea guida della politica di bilancio per il prossimo triennio.
L'obiettivo fondamentale del piano, vale a dire la graduale riduzione del fabbisogno sino al suo sostanziale azzeramento al netto degli interessi in un arco temporale massimo di quattro anni, deve essere perseguito con assoluto rigore.
L'imminente scadenza della presentazione al Parlamento dei documenti di bilancio per il 1988 offre già l'occasione per avviare le scelte che devono condurre nel medio termine a questo risultato.
Non si tratta tanto di recuperare eventuali limitati esuberi di fabbisogno che avessero a determinarsi nel 1987, quanto di conseguire effettivamente sin dai primi mesi del 1988 un contenimento della spesa corrente, al netto degli interessi, entro i limiti dell'inflazione programmata.
È fermo intendimento del Governo che, attraverso una articolata manovra di finanza pubblica, possa realizzarsi nel 1988 un volume di fabbisogno anche in misura inferiore a quella annunciata per l'anno corrente.
Allo sforzo di contenimento della spesa corrente devono essere chiamati a contribuire tutti i comparti del settore pubblico, attraverso una attenta riconsiderazione dei meccanismi che influenzano negativamente il divenire degli oneri.
L'azione deve essere condotta lungo le tre direttrici attraverso le quali si snoda il processo di formazione del bilancio pubblico.
Un primo contenimento deve essere operato a carico delle dotazioni iscritte nel bilancio a legislazione vigente, intervenendo su quelle fasce di spesa di carattere discrezionale che possono consentire di recuperare, in tutto o in parte, l'effetto di talune evoluzioni di spesa superiori al tasso di inflazione programmato e per le quali non sono ipotizzabili aggiustamenti riduttivi.
In questo contesto, un apporto consistente può venire dalla riconsiderazione delle appostazioni dei fondi globali relative alle iniziative legislative decadute con la fine della legislatura.
Altro comparto suscettibile di misure di razionalizzazione e di contenimento della spesa può essere quello dell'acquisto dei beni e servizi, mentre andrebbero rivisti con separato provvedimento legislativo i trasferimenti di risorse ad una miriade di enti ed istituzioni per i quali risulta difficile trovare una reale giustificazione alla prosecuzione dell'intervento dello Stato.
Nella misura in cui non sia possibile recuperare sufficienti margini nell'ambito del bilancio a legislazione vigente, occorrerà intervenire attraverso le due ulteriori direttrici della legge finanziaria e delle leggi settoriali ad essa funzionalmente collegate.
I comparti per i quali già sin d'ora si devono ipotizzare interventi di razionalizzazione e, quindi, di contenimento sono quelli relativi ai sistemi della sanità, della previdenza, dell'assistenza e della finanza regionale e locale.
In sinergia con l'insieme di questi interventi vanno sviluppate azioni complementari, ma non per questo meno importanti, volte a restituire maggiore efficienza e produttività alle strutture pubbliche nel loro complesso.
In primo luogo, occorre dare flessibilità al pubblico impiego, sia sul territorio, sia tra comparti, sia tra stato di occupazione e stato di temporanea inoccupazione, per conferire la necessaria elasticità all'offerta di servizi pubblici.
In secondo luogo, si tratta di affrontare con decisione la programmazione e la gestione dei pubblici servizi, individuando procedure adeguate per il passaggio a «gestione d'impresa» di parti della pubblica amministrazione per le quali il recupero di efficienza è più significativo.
Il conseguimento dell'obiettivo della razionalizzazione e del contenimento della spesa corrente entro i tassi programmati d'inflazione renderebbe possibile anche mantenere inalterata la pressione fiscale al livello statale, nonché operare per una migliore distribuzione del carico fiscale tra imposizione diretta e contributiva ed imposizione indiretta.
Sarebbe, tuttavia, una visione assolutamente incompleta dei problemi se la politica di bilancio non si proponesse, accanto agli obiettivi di contenimento della spesa in taluni settori, anche finalità di espansione e qualificazione degli investimenti.
In questa prospettiva, la considerazione dei cospicui interventi già avviati con la legge finanziaria del corrente anno consente di poter operare perché le risorse che si renderanno disponibili siano indirizzate selettivamente verso le aree maggiormente capaci di fornire un ulteriore contributo all'imponente sforzo per la qualificazione dell'apparato produttivo e del sistema infrastrutturale che è stato compiuto con le decisioni già assunte, aree che non possono che identificarsi nel nostro Mezzogiorno.
Per la piena operatività degli interventi e la loro tempestiva attuazione, un sicuro impulso potrà venire, oltre che dalla capacità realizzativa che è lecito attendersi dagli organismi di nuova istituzione, anche dalla legge sulle procedure per le opere pubbliche, recentemente approvata, che regolamenta un più ampio ricorso allo strumento della concessione.
Le attuali condizioni della finanza pubblica, le difficoltà di controllo di una dinamica di spesa caratterizzata, specie nella parte corrente, da rigidità, automatismi e scarsa produttività, impongono lo svolgimento di una manovra complessa, unitariamente considerata nei vari strumenti in cui essa risulta articolata, per una traduzione in tempi brevi di scelte che devono ispirarsi a rigore economico, ma anche ad equità.
L'importanza che si attribuisce al puntuale concretizzarsi di un corpo di disposizioni di carattere settoriale, funzionalmente e strutturalmente collegate con gli strumenti di bilancio, richiede l'approfondimento di una manovra nella quale i tradizionali strumenti di bilancio siano accompagnati da altri provvedimenti assistiti da un iter deliberativo temporalmente parallelo.
La manovra complementare affidata ai provvedimenti legislativi di settore che dovranno affiancare la legge finanziaria non può, tuttavia, essere limitata al solo momento, per quanto centrale, delle problematiche direttamente connesse al bilancio dello Stato, ma deve estendersi all'intero sistema della finanza derivata.
Ciò al fine di creare i presupposti per una efficace e generalizzata capacità di controllo della dinamica del fabbisogno complessivo del settore pubblico.
Ovviamente, anche tale manovra integrativa e funzionalmente collegata alla legge finanziaria deve trovare i propri punti di riferimento nelle regole generali cui deve ispirarsi, sul duplice versante dell'entrata e della spesa, l'impostazione della politica. di bilancio rivolta al perseguimento dell' obiettivo di risanamento della finanza pubblica e dello sviluppo economico.
A questi fini i sistemi per i quali più urgente e più decisiva si presenta l'esigenza di intervenire con appropriate misure funzionalmente collegate con la legge finanziaria sono:
1) Riforma della previdenza: eventualmente anche attraverso lo strumento della delega - secondo le linee del provvedimento governativo e dei risultati acquisiti nella Commissione speciale e nell'ultima commissione di studio del Ministero del lavoro.
2) cassa integrazione guadagni: definire ed attuare la riforma dell'istituto della cassa integrazione guadagni secondo le indicazioni finora formulate.
3) sistema sanitario: la riforma sanitaria, secondo le linee più sopra indicate, da realizzare anche con più provvedimenti, il primo dei quali, riguardante la separazione delle responsabilità di indirizzo da quelle di gestione, nelle unità sanitarie locali, sarà presentato entro il mese di novembre.
4) finanza regionale: deve essere concretizzato il consenso già realizzato nel confronto con le regioni, mediante la riproduzione del disegno di legge già presentato nella scorsa legislatura.
Il profilo più qualificante della riforma si rinviene in un nuovo modello di finanziamento, delineato in coerenza con i principi costituzionali, idoneo ad assicurare certezza nelle entità delle risorse finanziarie e piena potestà di utilizzazione delle risorse stesse da parte delle regioni.
5) finanza locale: occorre approvare entro il più breve termine la normativa organica a carattere pluriennale di cui alle disposizioni del provvedimento di legge già presentato nella scorsa legislatura, diretto in particolare a:
consentire agli enti locali di predisporre i propri bilanci sulla base di indicazioni finanziarie certe;
assicurare un trasferimento statale, per il finanziamento delle spese correnti, parametrato al tasso programmato di inflazione;
attivare meccanismi di perequazione sempre più rispondenti alla necessità di recuperare gli squilibri registrati tra le variegate realtà locali;
determinare, con proiezione pluriennale, il volume delle risorse statali destinate al sostegno degli investimenti locali;
assicurare sempre con proiezione pluriennale, il plafond di risorse acquisibili presso la Cassa depositi e prestiti.
Disponendo oggi di dati conoscitivi sufficienti sulla reale gestione della finanza dei singoli comuni, occorre chiudere il ciclo decennale della decretazione di urgenza, dotando gli enti locali di autonomia impositiva; affrontando e sistemando il debito sommerso senza sanatorie generalizzate; attuando un sistema di controlli che preveda misure sanzionatorie per chi deroga dal sistema.
6) Trattamento fiscale delle imprese minori e professionisti: con il 31 dicembre 1987 giunge a scadenza la normativa transitoria sul regime fiscale per le piccole imprese e per esercenti arti e professioni.
Tale regime, come è noto, opera sia ai fini dell'IVA che della determinazione del reddito di impresa.
Si rende necessaria una proroga del regime in scadenza per consentire l'esame più approfondito e partecipato dei meccanismi inerenti il regime definitivo da approvarsi.
7) Sgravi fiscali: la possibilità di riconoscere sgravi in materia di IRPEF deve essere ricercata perseguendo l'invarianza della pressione fiscale, obiettivo che non esclude una riqualificazione del complessivo prelievo, da perseguire attraverso due direttrici principali:
spostamento del carico tributario e parafiscale da imposizione diretta e contributiva a imposizione indiretta;
ampliamento della base impositiva attraverso una più efficace lotta all'evasione e opportune revisioni del sistema di oneri e detrazioni.
Una parte del minor gettito verrà destinata alla revisione ed attenuazione delle aliquote ed una parte alla realizzazione di una più equa distribuzione dell'onere tributario in rapporto alle diverse situazioni familiari.
Accanto ai provvedimenti connessi alla manovra di politica economica che si intende realizzare con la legge finanziaria, il Governo è impegnato, in via prioritaria, a definire e presentare per l'approvazione i seguenti provvedimenti:
1) Tassa sulla salute: riduzione della tassa sulla salute, con effetto dal 1987, entro la metà del mese di ottobre, ferma restando la linea di modificazione della stessa come indicato in precedenza.
2) Referendum: predisposizione e presentazione dei provvedimenti legislativi necessari a colmare gli eventuali vuoti legislativi conseguenti al voto referendario.
3) Giacimenti culturali e ambientali: predisposizione e presentazione di un unico provvedimento che consenta di utilizzare le somme accantonate per il 1987.
4) Ministero della ricerca scientifica: presentazione del provvedimento per la istituzione di un Ministero per la ricerca e l'università.
5) Modifica delle procedure: provvedimento per la tempestiva esecuzione delle opere pubbliche.
6) Riforma della legge n. 46 per l'innovazione tecnologica e provvedimenti per le piccole e medie imprese.
7) Provvedimenti per il sostegno alle esportazioni.
8) Provvedimento concernente la nuova normativa per i trattamenti familiari, che realizzi l'unificazione dei trattamenti in atto nella prospettiva dell'assegno sociale.
Il secondo campo di impegni rilevanti, a cavallo fra il 1987 e il 1988 è quello conseguente alla celebrazione dei referendum.
In merito, il Governo è impegnato a sostenere l'iter di approvazione di un provvedimento legislativo che consenta l'indizione della consultazione referendaria in tempi ravvicinati, rimettendo al Parlamento la valutazione su interventi più generali riguardanti l'istituto referendario.
Il Governo, però, non può rinunciare a definire la politica energetica e ad avviare quella della giustizia.
In ordine alla politica energetica il Governo ritiene improcrastinabile sbloccare subito gli interventi previsti dal piano energetico nazionale vigente per le centrali convenzionali e policombustibili, con la messa a punto, al tempo stesso, di tutte quelle modifiche necessarie per la realizzazione di una efficace politica di risparmio energetico, di innovazioni per la diversificazione e di ricerca sulla fusione, ed idonee a garantire la produzione di energia necessaria per lo sviluppo del paese in condizioni di sicurezza, di tutela dell'ambiente e di economicità. Il Governo non si assumerà la responsabilità di bloccare lo sviluppo del paese, accettando di fatto la paralisi di ogni decisione in materia energetica e ricercherà ogni possibile accordo internazionale che consenta di garantire adeguati livelli di sicurezza indipendentemente dalla localizzazione degli impianti.
In ordine alla politica della giustizia il Governo ritiene che il pacchetto di provvedimenti messi a punto dall'ultimo Governo Craxi, e già esaminati da un anno dal Parlamento, possa rappresentare un punto di riferimento.

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(fonte: Senato della Repubblica - Atti parlamentari - Resoconto della seduta di giovedì 30 luglio 1987)


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