LA DEMOCRAZIA CRISTIANA IN ITALIA

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IL GOVERNO DE MITA: INTERVENTO DI CIRIACO DE MITA ALLA CAMERA DEI DEPUTATI
(Roma, 19 aprile 1988)

L'11 marzo 1988 il Governo Goria, il primo della X° legislatura, si dimette sulla questione del mantenimento in attività della centrale nucleare di Montalto di Castro. Il PSI disconosce la decisione del governo, e Giovanni Goria presenta le dimissioni. Peraltro, le difficoltà del suo governo erano già da qualche mese evidenti, con dimissioni date il 10 febbraio e ritirate a seguito di un voto di fiducia del Parlamento.
La trattativa tra i cinque partiti della maggioranza dura varie settimane, ed è il Segretario politico della DC, Ciriaco De Mita, a costituire il nuovo governo. Come Amintore Fanfani nel 1958, anche Ciriaco De Mita cumula la carica di Presidente del Consiglio con quella di Segretario politico della DC.
Il 19 aprile 1988 De Mita presenta il programma governativa alla Camera dei Deputati.

* * *

CIRIACO DE MITA, Presidente del Consiglio dei ministri. Signor Presidente, onorevoli colleghi, il Governo si associa alle parole nobili e solenni pronunciate dal Presidente della Camera in memoria del senatore Roberto Ruffilli. Il Governo onora in Roberto Ruffilli un martire della democrazia. Il Governo continua, con tutti i mezzi e gli uomini delle forze dell'ordine, la lotta al terrorismo.
Onorevole Presidente, la prego di consentirmi, alla fine del mio intervento, di allegare alle mie dichiarazioni di indirizzo politico il testo completo del programma del nuovo Governo che di esse costituirà così parte integrante.

MARCO PANNELLA. Cominciamo con gli allegati!

CIRIACO DE MITA, Presidente del Consiglio dei ministri. Onorevole Presidente, onorevoli colleghi, il Governo che oggi si presenta davanti a voi si è formato su un programma politico prima che su uno schieramento partitico.
Eppure, i partiti che gli hanno dato vita sono gli stessi che dal 1981 hanno garantito, con fasi alterne, la governabilità del paese.
In questi anni, i Governi, pur in condizioni difficili — come quelle affrontate dal Governo Goria, al quale va la nostra gratitudine — hanno avuto il merito di assicurare, con la stabilità politica, grandi risultati di progresso civile. Ad essi si deve la conferma e la crescita del ruolo internazionale del paese. E nella passata legislatura, con il lungo Governo dell'onorevole Craxi, si sono potuti compiere anche passi decisivi e, per certi aspetti, di svolta nella ripresa dell'economia.
E tuttavia, i partiti di questa rinnovata coalizione di Governo hanno avvertito ed avvertono che il senso del loro stare insieme è mutato.
Il processo di cambiamento sociale ha toccato intimamente le strutture, i comportamenti ed i movimenti della comunità italiana. Esso ha inevitabilmente inciso sulla stessa identità dei partiti alleati e sullo stesso significato della loro coalizione.
Ciascuna forza politica è, infatti, naturalmente impegnata in una seria riflessione sull'articolazione della propria presenza e sulla propria politica rispetto alla società cambiata. Ciò ha comportato l'abbandono di schematismi e di condizioni impigrite della politica ; ciò ha imposto una riflessione sulla necessità del nuovo ed anche la preoccupazione, persino nominale, di adoperare parole vecchie per una realtà mutata.
Tuttavia, in questa ricerca, che è insieme crisi ed evoluzione del nostro sistema politico, ha prevalso anche questa volta la coscienza della necessità di doversi ritrovare su un disegno di cose concrete da fare per governare il paese . Su un disegno, non su un elenco. Ecco perché, anche nel travaglio intenso del sistema politico, pur avvertito da tutte le sue componenti, l'aggregazione è stata possibile e praticabile solo fra i cinque partiti che culturalmente, politicamente e storicamente hanno sviluppato un'affinità di metodo ed hanno coltivato una comunanza di valori che permettono di delineare una risposta coerente all'insieme dei problemi.
Il Governo si pone perciò come garante di questa coerenza. L'unità del suo indirizzo politico è creata non da una formula prefabbricata, ma dal vincolo interno, dalle compatibilità che si è cercato di stabilire tra le soluzione dei grandi problemi nazionali.
Il Governo, se sarà confortato dalla fiducia della maggioranza parlamentare, ambisce perciò a collocarsi al centro di un processo riformatore che non è disegnato in cielo, ma nasce dalla nuova società esigente e si riannoda alle concrete questioni che essa pone.
Questa funzione che il Governo rivendica, in ragione della sua legittimazione democratica, sollecita perciò un ruolo attivo del Parlamento.
La sede parlamentare è il luogo naturale di confronto sui problemi, un luogo che il Governo si augura sempre più trasparente nelle procedure e nelle deliberazioni, perché il paese possa comprendere che cosa è veramente in gioco nella politica.
Non possiamo né dobbiamo, infatti, chiudere gli occhi rispetto al vuoto che troppo spesso vi è tra la politica, come capacità insieme di rappresentare e di decidere, ed il processo di cambiamento che incessantemente coinvolge la società nazionale. Questa è viva e vitale. Le famiglie, i lavoratori, le associazioni, i gruppi di volontariato costituiscono una grande forza comunitaria. In questa società si impone, sollecitando risposte al suo bisogno di occupazione e di civile impegno, una realtà giovanile più colta, più avvertita, forse già più responsabile che non nel passato. Emerge in tutta la sua straordinaria valenza il ruolo delle donne, con una domanda propriamente politica, come una vera cultura della parità, ed anche come risorsa e riserva di fiducia nel rapporto tra cittadini e Stato. Cresce, ponendo nuove domande e aprendo difficili problemi, la presenza degli anziani.
Dall'altro lato, l'economia italiana conosce anche essa una grande vitalità fatta dal ruolo trascinante, nel mercato interno ed in quello internazionale, di alcune grandi imprese e dal tessuto ricco ed articolato di medi e piccoli centri produttivi attivi ed attenti all'innovazione tecnologica, all'integrazione internazionale, all'invenzione di nuove forme di presenza nel gioco economico.
Ma di fronte a questi dati positivi persistono, e talora sono il risvolto stesso di uno sviluppo non ordinato, aree di depressione, di emarginazione, di squilibrio sia territoriale sia sociale, mentre si è aperto quasi un fossato tra sistema produttivo e sistema pubblico sia nei suoi apparati di servizio sia nei suoi apparati di decisione generale.
In qualche modo la politica registra assenze nel vivo di tutti questi fenomeni, siano essi positivi, siano essi negativi.
Ed è del tutto logico allora che elemento significativo ed essenziale dell'accordo di governo sia quello del suo indirizzo politico-istituzionale.
Il Governo ed i partiti che hanno dato vita alla sua piattaforma sono infatti convinti che la debolezza della funzione politica è strettamente connessa alla perdita dei poteri di decisione politica del sistema: poteri del Governo e poteri del Parlamento, secondo le attribuzioni della Costituzione. Non si tratta, secondo l'antico modo di intendere l'ordinamento costituzionale, di far prevalere il Governo sul Parlamento o questo su quello. La necessità è invece altra ed è quella di superare il rischio di due impotenze: l'una istituzione paralizza l'altra e ciascuna è paralizzata al suo interno da meccanismi di ritardo e di veto.
Si tratta di scegliere se in Italia debba prevalere il mito di una società autoguidata ed autoregolamentata o se invece è necessario recuperare un punto di democrazia che consenta, secondo le regole costituzionali sul formarsi delle maggioranze e delle opposizioni, la governabilità reale dello sviluppo, degli equilibri sociali, la guida del progresso e la difesa della identità nazionale.
Il senso alto di un impegno serio e immediato per le riforme istituzionali è qui: in questo sforzo di recupero di centralità al sistema politico nel suo complesso, nel tentativo di rispondere alla domanda più autentica che c'è tra la gente: una domanda di ordine, di governo vero, di efficienza certa. Perché la gente sa che, senza questi valori forti, anche libertà e giustizia deperiscono drammaticamente.
Il cambiamento di certi meccanismi istituzionali, nel quadro di fondo inalterato della Costituzione, non è perciò una scorciatoia per evitare le difficoltà del governare, ma una strada obbligata per poter governare un paese complesso come il nostro, alla pari di tutti gli altri avanzati della Comunità.
Questa constatazione rappresenta perciò un tratto essenziale dell'intelaiatura dell'accordo di governo, e non è un caso che per curare l'attuazione dell'intesa programmatica sui problemi istituzionali è stata scelta una personalità indipendente di area repubblicana che, per i servizi prestati in passato allo Stato, dà garanzia di esercitare in modo coesivo ed equilibrato i delicati compiti che gli saranno conferiti.
Ma se questo Governo si pone come momento essenziale di riferimento di un processo di riforme istituzionali, è ben consapevole che tale processo non può non coinvolgere in Parlamento tutte le forze disponibili.
D'altra parte, gli ampi confronti tra i partiti, opportunamente avviati dal partito socialista nel recente passato, hanno già permesso di registrare una larga area di consenso su un impegno riformatore.
Di questo impegno, onorevole Presidente, onorevoli colleghi, io e molti membri di questo Governo, di questa Assemblea e dell'altra Camera siamo venuti, in questi anni, in questi giorni, discutendo con Roberto Ruffilli.
Chi all'interno dei gruppi parlamentari si è applicato a questo progetto di riforme lo conosceva bene e ne apprezzava la passione politica e la preparazione culturale. Aveva le sue idee, ma frequentava, dialogando, quelle degli altri, misurandosi civilmente con quanti auspicano il miglioramento dei meccanismi della decisione e della rappresentanza, discutendo con loro in sedi dove le divisioni politiche tradizionali sono attenuate e superate da comuni matrici di scuola e di coscienza.
Ed è forse questo segmento di concordia, tra tante cose che ci separano, che i terroristi hanno intravisto ed hanno colpito assassinando Roberto Ruffilli.
Ma i banditi non hanno alcuna speranza di prevalere. Dieci anni fa, dopo il lungo martirio di Aldo Moro, noi registrammo quello che resta il momento più vero di unificazione tra la società civile e la comunità politica: il momento alto di unione nazionale nella lotta al terrorismo. Oggi, dopo il sacrificio del senatore Roberto Ruffilli e dopo la nefanda strage di Napoli che ha travolto, in un disumano gioco di morte, vittime innocenti di lontani terrorismi; oggi quello spirito di unione è di nuovo tra noi.
Oggi come ieri, intorno al Presidente della Repubblica, rappresentante dell'unità nazionale al quale va il nostro saluto, l'opinione pubblica esprime la sua determinazione a far fronte comune, a respingere l'orrendo intreccio tra politica e morte, confermando così la volontà di democrazia del nostro popolo. L'opinione della gente è per lo Stato e per le sue forze dell'ordine che non hanno mai «abbassato la guardia», non è per certe erronee manifestazioni di perdonismo, o peggio, di giustificazionismo dei delitti che sono avvenuti. E noi oggi, mentre siamo risolutamente impegnati nella lotta intransigente e senza quartiere alle vecchie e nuove forme di terrorismo, siamo ancora più determinati in un disegno riformatore che deve rendere possibile il perfezionamento dell'ordinamento repubblicano delineato dalla Costituzione, convalidando i successi ottenuti in quaranta anni.
In questo contesto si collocano: la verifica del funzionamento del nostro bicameralismo; la riconsiderazione della posizione del Governo e del suo programma in Parlamento; la trasparenza di fronte alle Camere di ogni processo decisionale dell'esecutivo; la diversa regolamentazione delle procedure di deliberazione con voto segreto delle Camere, limitandole a quelle che concernono persone o attengono ai diritti di libertà; la razionalizzazione delle procedure legislative d'urgenza.
Accanto alla riflessione sugli istituti e sulle procedure nel Governo centrale, nel Parlamento, nei ministeri, nella Presidenza del Consiglio è forte e urgente la necessità di riformare la «Repubblica delle autonomie».
Rifiutiamo una visione centralistica del nostro Stato, visione che è fuori dalla Costituzione. Non solo perché nella Costituzione vi è la garanzia di centri decisionali differenziati ma anche e soprattutto perché il tipo di interventi nel tessuto sociale deve necessariamente essere conscio dei processi autonomi, della «deriva» originaria dei comportamenti collettivi e della loro varietà da zona a zona del nostro paese.
Prima della scadenza delle elezioni amministrative del 1990, dobbiamo assumerci un compito quasi costituente, per ridefinire il ruolo del comune, della provincia, delle aree metropolitane, delle comunità montane, delle regioni.
Per le regioni a statuto speciale, abbiamo adempimenti immediati cui far fronte. Riprendendo l 'opera del Governo Goria, provvederemo al completamento della attuazione statutaria per la regione Trentino-Alto Adige, per assicurare certezza normativa e precisi ambiti di tutela della cooperazione, che è garanzia di serenità e di sviluppo per tutte le popolazioni. Per la regione Friuli-Venezia Giulia, risolveremo il problema della tutela della minoranza slovena, sostenendo, nell'ambito degli accordi sottoscritti, le attività della minoranza italiana in Iugoslavia.
Siamo impegnati anche per il rispetto pieno e la ulteriore valorizzazione delle autonomie speciali per la Valle d'Aosta, la Sardegna e la Sicilia, puntando particolarmente sugli istituti di cooperazione riferiti ad ognuna di esse.
Il riordino del nostro sistema istituzionale costituisce, dunque, un impegno prioritario.
Esso nasce dalla coscienza della crisi dei vecchi equilibri, ma è anche imposto, in qualche modo, dalla necessità di venir conformando progressivamente i nostri assetti istituzionali agli standard di efficienza e di partecipazione comuni alle democrazie europee.
Il 1992, con la piena realizzazione del mercato interno europeo, è alle porte. Questa scadenza può e deve costituire la ragione unificante degli obiettivi politici che caratterizzano un progetto di governo. L'Italia deve poter entrare nella Comunità, senza petizioni di salvaguardia, per contare in condizioni determinanti nelle grandi decisioni europee. Non possiamo restare nell'Europa con le nostre debolezze istituzionali, con una amministrazione fuori del quadro continentale, con una spesa pubblica incontrollata e un disavanzo parossistico.
L'Europa del 1992 è la speranza di un solidale termine di riferimento, di una comunità nel mondo che può dettare leggi di pace. E l'Italia in essa, al crocevia fra il Nord e il Sud mediterraneo, tra l'Occidente della democrazia e l'Est delle faticose sperimentazioni di nuove vie, occupa una posizione chiave. Che sarebbe certo sciupata se non riuscissimo a superare le nostre deficienze organiche interne.
Nel momento della distensione e del disarmo, mentre viene a felice compimento quel coraggioso disegno di pace nella sicurezza che si concepì con l'installazione dei missili intermedi in Gran Bretagna, Germania e Italia, l'Europa accresce il suo ruolo.
Ma proprio per esercitare questo ruolo è di grande rilievo una più responsabile cooperazione comunitaria nel campo della difesa, come stabilisce lo stesso Atto unico, anche mediante la costituzione di un Consiglio europeo. La difesa comune è per l'Europa una condizione nuova per il suo processo di unificazione politica. L'Italia deve valutare le questioni militari europee più in riferimento alle necessità di un più accentuato ruolo politico della Comunità, che non in una ottica restrittiva che si limitasse a considerare solo le esigenze tecniche di sicurezza militare.
La collocazione dell'Italia è stata, è, e non può non essere che una collocazione europea ed atlantica.
La presenza nella NATO resta il perno delle nostre alleanze politico-militari . La prospettiva fondamentale di durevole pace che si è aperta nel mondo esige dunque, insieme, che non si rallenti la solidarietà atlantica, che non si proceda ad atti di disarmo unilaterali e che non si crei in Europa una zona di sicurezza differenziata. Grande deve essere l'attenzione italiana in queste tre direzioni.
In più, ci compete una specificità mediterranea che non può essere ignorata e che deve orientare sia il nostro apparato di difesa, sia i nostri sforzi di pace. È una connessione che ci è accaduto di verificare nelle nostre missioni di interposizione armistiziale, dal Libano al Golfo. In queste occasioni, le nostre forze armate, cui va il grato saluto e la convinta attenzione del Governo, si sono comportate con l'efficienza e l'intelligenza necessarie per le difficoltà che si sono trovate di volta in volta ad affrontare.
Spetta perciò in primo luogo all'Italia uno sforzo costante in seno alla Comunità europea per le ragioni della pace in Medio Oriente.
Il problema palestinese non può essere affrontato che nel quadro della tenace riproposizione di quella soluzione globale che da anni andiamo sostenendo con i nostri alleati europei.
È necessaria una soluzione politico-istituzionale, quale potrebbe essere quella di una confederazione giordano-palestinese secondo la formula «una patria per i palestinesi, la sicurezza per Israele». E a questa soluzione si potrà pervenire con il ricorso ad una conferenza internazionale che veda coinvolti oltre ai paesi direttamente interessati, anche Stati Uniti ed Unione Sovietica.

MARIO CAPANNA. Intanto cominciamo con il riconoscere l'OLP !

CIRIACO DE MITA. Il Governo lavorerà in questa direzione, proseguendo il dialogo con tutte le parti interessate e tenendo presente che ogni ritardo depone contro le prospettive di una soluzione negoziata.
Così lavoreremo per una composizione, nel quadro delle Nazioni Unite, del conflitto tra Iran e Iraq, dopo otto anni di guerra senza pietà. La risoluzione dell'ONU n. 598 contiene tutti gli elementi per una pace giusta e durevole: dovremo batterci per la sua applicazione, anche a costo di misure sanzionatorie. Anche qui conta la nostra azione coordinata in Europa.
Non ha ragione di essere, nella Comunità che si affaccia, un'ottica di chiusura autarchica. Eppure vivissima deve essere, invece, la preoccupazione di gravi lesioni agli interessi nazionali, di una penalizzazione persino sproporzionata delle nostre inadempienze, se non riusciremo ad attrezzarci in tempo per il 1992.
È necessario, pertanto, un vasto e complesso lavoro di armonizzazione legislativa ed un impegno che porti l'Italia non solo ad attuare con puntualità le direttive comunitarie, ma anche, e prima, a concorrere con una adeguata presenza nella loro fase di elaborazione.
Ma oltre ad accogliere le direttive comunitarie ed a rendere omogenea la nostra legislazione alle scelte che si delineano in sede comunitaria, esiste il problema dell'adeguamento della nostra amministrazione.
Il completamento della Comunità europea richiederà anche di accelerare il processo di modernizzazione della pubblica amministrazione, perché questa possa tenere il passo con le altre amministrazioni europee.
E illusorio, però, proporre programmi globali. Migliore è la strada dei progetti pilota, già indicata dal primo accordo intercompartimentale e ribadita dalla legge finanziaria per il 1988. Si tratta di incentivare la produttività e l'efficienza, partendo dai servizi a più diretto contatto con il cittadino, come la sanità, la previdenza, la scuola, i trasporti.
Contemporaneamente, vanno dati più ampi poteri e maggiori responsabilità ad un numero qualificato di dirigenti, che facciano da cerniera tra politica ed amministrazione e garantiscano che la seconda resti separata dalla prima.
Per conseguire questi obiettivi, va agevolata la tendenza del pubblico impiego a confluire in modelli comuni dall'impiego privato, abbandonando lo schema garantista dello statuto pubblico e valorizzando, con adeguati incentivi, le funzioni più importanti e socialmente utili.
In questa visione di efficienza europea ed anche di pari condizione tra lavoratori del settore pubblico e del settore privato il Governo vede la questione della regolamentazione dell'esercizio del diritto di sciopero nei pubblici servizi. Si tratta di questione istituzionale di alto profilo, perché occorre ad un tempo rispettare la sfera di rappresentanza dei sindacati, tener conto dell'emergere di soggettività sociali microcorporative e garantire il diritto dei cittadini alle prestazioni dei servizi pubblici essenziali.
Di ciò cosciente, il Governo seguirà con rispetto lo sforzo in corso in Parlamento per la ricerca di un equilibrio tra cornice normativa di rafforzamento e di sanzione e regole contrattuali.
La materia è di quelle in cui vanno affermati il ruolo e la funzione di coordinamento del Parlamento rispetto alle autonomie sociali: il primato, appunto, della composizione democratica, indicata come necessaria nella riserva di legge contenuta nell'articolo 40 della Costituzione, rispetto alle difficoltà di un'autoregolazione per tutti vincolante. Il Governo, comunque, non si sottrarrà in Parlamento al suo dovere di contributo, in ragione della particolare pericolosità sociale dell'interruzione indiscriminata di servizi pubblici essenziali, con gravi sacrifici degli utenti e danni economici particolarmente pesanti per la collettività.
Per quanto riguarda le strutture, l'attuazione di un progetto riformatore comporta necessariamente il superamento di procedure di eccessiva rigidità legislativa. Nell'attuale quadro costituzionale e quindi nel rispetto della riserva posta dall'articolo 97 della Costituzione, chiederemo la delega di poteri normativi al Governo sulla base di leggi di principio per il riordinamento dei ministeri, degli enti pubblici strumentali, degli enti pubblici economici, degli enti di gestione dei servizi.
In tutti questi quattro settori fondamentali, chiederemo rigorosamente che si attui il principio di distinzione tra attività politica e attività amministrativa, con confini assai definiti tra indirizzo e gestione e relative responsabilità. Questo varrà specialmente per la materia contrattuale e per il settore della imprenditorialità pubblica, che non può subire condizioni di incertezza paralizzante nel suo operare nel mercato della concorrenza interna e internazionale.
La stessa «questione morale» è innanzi - tutto una questione istituzionale di regole e vincoli. Il Governo intende procedere ad un riordino anche radicale delle procedure di contrattazione pubblica, sia di quelle relative ai lavori pubblici sia di quelle aventi altro oggetto, e dei meccanismi di formazione e revisione dei prezzi.
Tale riordino dovrà assicurare più concorrenza, maggiori garanzie finanziarie dei contraenti e più ampia informazione.
Il Governo proseguirà in questa opera di garanzia.
Uno Stato efficiente e moderno è anche e soprattutto quello in cui il particolarissimo servizio, che è il servizio giustizia, sia rispondente alla domanda sociale. Ci avviamo verso l'Europa del 1992 con un forte dislivello su questo aspetto.
Nel programma indichiamo i punti di un progetto riformista organico: dalla revisione delle circoscrizioni all'istituzione del giudice monocratico; da un reclutamento di tipo nuovo dei magistrati ad una revisione dei criteri di progressione delle carriere (ora fondati su rigidi automatismi di anzianità) alla revisione del procedimento disciplinare; dalla valorizzazione del giudice conciliatore all'ampliamento degli organici. Su tutto, naturalmente, domina il rispetto scrupoloso di precise tappe legislative per la promulgazione del nuovo codice di procedura penale.
Superata con la recentissima legge sulla responsabilità civile dei magistrati la «stagione del malessere», il Governo, con piena, rispettosa fiducia nelle magistrature della Repubblica, si impegnerà a fondo sui problemi della giustizia, convinto com'è anche del vincolo europeo che grava su questo impegno.
Onorevole Presidente, onorevoli colleghi, entrare da pari nell'Europa del 1992 significa anche e innanzitutto risanare la finanza pubblica.
L'imponenza del nostro disavanzo, con l'enorme dimensione dello stock di debito accumulato, costituisce infatti una delle cause principali che rischiano, in prospettiva, di allontanare l'Italia dall'Europa.
Il persistere di un tale disavanzo riduce la capacità di crescita del sistema economico, imponendo tassi di interesse, elevati in termini reali, che condizionano il processo di accumulazione essenziale per garantire l'aumento dell'occupazione. Esso provoca inoltre rischi di instabilità finanziaria e vincola la gestione della politica monetaria e la distoglie dal perseguire gli obiettivi primari della politica economica.
Al centro della politica economica deve essere invece l'impegno per la crescita non effimera dell'occupazione.
Il governo della finanza pubblica deve essere perciò orientato ad azzerare, in un arco pluriennale, il deficit corrente della pubblica amministrazione, finalizzando l'indebitamento dello Stato solo alla spesa per investimenti e all'accrescimento del capitale. Ciò porta all'obiettivo di pervenire al più presto ad un arresto della crescita del rapporto tra debito e prodotto nazionale, crescita che è stata quasi ininterrotta nell'ultimo decennio. Raggiunto questo obiettivo di stabilizzazione, la riduzione dell'onere di interesse potrà anche consentire una riduzione di questo rapporto e quindi una crescita del debito pubblico inferiore a quella del prodotto interno lordo.
Per raggiungere tale finalità, sono necessari interventi sia sul fronte delle spese sia su quello delle entrate.
Da un lato, bisogna contenere la dinamica della spesa pubblica di parte corrente e dall'altro bisogna favorire il recupero di base imponibile oggi sottratta, in linea di diritto o per evasione, al prelievo tributario.
Entro il 1992 occorrerà giungere all'annullamento del deficit al netto degli interessi.
In questa ottica un avvio immediato della manovra comporta un contenimento del fabbisogno del 1988 di almeno 6-7 mila miliardi, con un insieme equilibrato di misure che si caratterizzi anche per una significativa riduzione della spesa. Per gli anni successivi, il contenimento del disavanzo ordinario dovrebbe essere di almeno 7-8 mila miliardi ulteriori all'anno.
In questa prospettiva di rigore finanziario è particolarmente importante un attento controllo dei trasferimenti del bilancio statale ai soggetti decentrati della spesa.
In particolare, è necessario che i trasferimenti agli enti locali, alle regioni e per la sanità e previdenza siano mantenuti entro i limiti compatibili con gli obiettivi di rientro nella finanza pubblica e siano rigorosamente preordinati per un numero sufficiente di anni. Bisogna inoltre evitare forme di sanatoria a carico dello Stato.
Contestualmente si deve prevedere una responsabilizzazione — nel reperimento delle entrate — dei centri periferici di spesa.
Si tratta di allargare le aree impositive di comuni e regioni attraverso la previsione di addizionali facoltative, in modo da evitare il costituirsi di nuovi apparati tributari a livello locale e regionale.
In generale, il principio della responsabilizzazione deve essere esteso anche ai centri nazionali di spesa, ai ministeri, con la formazione di appositi piani di rientro, coerenti con quello generale, per ogni settore dell'amministrazione.
Tale impegno va collegato a necessari cambiamenti nella contrattazione del pubblico impiego, con particolare riferimento alla scuola e alla sanità. La contrattazione deve essere infatti raccordata al programma pluriennale per l'autonomia ed il decentramento, definendo una nuova struttura salariale che valorizzi professionalità e merito e superi ogni appiattimento.
Il principio generale della responsabilizzazione dei centri di spesa richiama, inoltre, il più vasto discorso del funzionamento dei servizi dello stato sociale, particolarmente per quanto riguarda la sanità, la scuola e l'assistenza.
Bisogna fuoriuscire da eccessi di burocratizzazione cui si collega una generale deresponsabilizzazione. Fermo restando il riconoscimento dei diritti del cittadino, si apre il problema di una diversa articolazione del soddisfacimento dei bisogni. Ciò non significa rinunciare all'organizzazione pubblica dei servizi, ma invece recuperare condizioni di efficienza attraverso la competitività e dando spazio alle varie forme di solidarietà e di volontariato.
L'incremento delle entrate per il raggiungimento degli obiettivi proposti dovrà seguire in questa fase una evoluzione coerente con i livelli esistenti nei paesi economicamente più avanzati della Comunità europea.
Questo impegno va portato avanti contestualmente ad un indispensabile processo di razionalizzazione e di perequazione del nostro sistema tributario nel quadro dell'armonizzazione, entro il 1992, alla fiscalità europea.
E quindi necessario che il nostro ordinamento tributario riduca drasticamente, di pari passo, le aree di evasione (particolarmente con azione amministrativa), di erosione e di elusione (con interventi legislativi).
Il Governo avvierà immediatamente una serie di iniziative per un più incisivo impiego di coefficienti, date le difficoltà oggettive e la inadeguatezza dei controlli; per la introduzione di forme di contabilità semplificate per le imprese minori; per un più adeguato e razionale utilizzo dei coefficienti catastali; per l'attuazione di regimi più oggettivi nella detrazione di spese di rappresentanza dal reddito delle società, secondo le previsioni della legge finanziaria.

GIUSEPPE RUBINACCI. Lo Stato di diritto!

CIRIACO DE MITA, Presidente del Consiglio dei ministri. Una manovra fiscale che, in termini qualitativi e quantitativi, intenda armonizzare il nostro sistema fiscale a quello europeo deve inoltre realizzare un riordino della tassazione sugli immobili, l'accorpamento delle aliquote IVA nel quadro di un complessivo equilibrio tra imposizione diretta ed indiretta, la perequazione e la razionalizzazione del prelievo sulle attività finanziarie.
Ma per restituire reale capacità di scelta alla politica, ora limitata dal peso dei debiti e dei disavanzi, è importante la riforma del processo di bilancio e della adozione delle leggi di spesa . Anche il governo della finanza pubblica passa per riforme normative-istituzionali.
In primo, luogo la riforma della legge n. 468 e della procedura di approvazione del bilancio secondo una lettura rigorosa dell'articolo 81 della Costituzione.
Il Governo intende procedere con nettezza alla distinzione tra strumenti di governo pluriennale della finanza e strumenti di contabilità del ciclo breve. Proporrà perciò, al Parlamento di esaminare, in una presessione di bilancio, uno strumento pluriennale vincolate ed un documento di programmazione che raccordi gli obiettivi quantitativi e quelli di contenuto e qualitativi.
La sessione di bilancio affronterebbe, poi, il bilancio annuale, una legge finanziaria snella di rigoroso contenuto, con esclusione di norme sostanziali, ordinamentali o procedimentali e, soprattutto, fiscali.
Il significato complessivo di tali interventi consiste nel ripristino della centralità del bilancio rispetto all'attuale situazione, e consentirebbe di valutare con limpidezza il senso della manovra annuale finanziaria rispetto alla situazione preesistente.
E necessario ritornare ad un rispetto sostanziale e rigoroso dell'articolo 81 della Costituzione, con precisi vincoli in relazione alla quantificazione degli oneri e ai mezzi di copertura, diversi dalle entrate tributarie, per combattere il fenomeno delle leggi finanziarie con il ricorso all'indebitamento o alla creazione di base monetaria.
In queste prospettive, per dare alla manovra pluriennale di risanamento della finanza pubblica più immediata incisività e credibilità, il Governo intende impostare un'azione di raccordo che abbia effetti fin dal 1988.
L'articolo 3 della legge finanziaria per il 1988 prevede che il Governo presenti alle Camere un documento di programmazione economico-finanziaria relativo alla manovra di finanza pubblica per il triennio successivo.
Il Governo si impegna a definire in tale documento tanto il complesso della manovra pluriennale per il rientro del deficit, quanto la manovra annuale di raccordo tra il programma pluriennale e gli interventi che sono immediatamente necessari e che troveranno il loro naturale completamento con le politiche di bilancio per il 1989.
In tale documento oltre indicare, nell'arco triennale, le previsioni relative al prodotto interno lordo e al tasso di inflazione, in coerenza con gli impegni dei precedenti Governi, si formuleranno obiettivi di incremento della forza lavoro per invertire l'attuale tendenza di crescita della disoccupazione, che è di assoluta gravità nel Mezzogiorno.
Il problema del Mezzogiorno, appunto, e del generale riassetto territoriale dello sviluppo, condiziona l'intero sistema nazionale.
È ancora la scadenza del 1992, e la conseguente necessità di competere alla pari con i principali paesi industrializzati, che esige di affrontare e risolvere questo problema, non solo con un intervento straordinario efficiente, ma con un orientamento di tutta la politica economica.
I ritardi del Mezzogiorno si sono accentuati sia sotto il profilo del reddito prodotto, della produttività, degli investimento, sia sotto il profilo, meno quantificabile, ma non meno serio e grave, del degrado dell'ordine civile.
Tale divario non potrà ridursi se non attraverso la localizzazione nel Mezzogiorno di un'aliquota per quanto possibile maggiore delle corrispondenti quote di popolazione e di offerta di lavoro, del capitale produttivo di nuova formazione a livello nazionale. Prima condizione perché sia possibile la creazione di posti di lavoro produttivi nel Mezzogiorno è, dunque, che vi sia, a livello nazionale, un'adeguata formazione netta di capitale produttivo che è mancata negli ultimi anni. L'intervento straordinario nel Mezzogiorno dovrà poi rendere conveniente la localizzazione in tali regioni del capitale produttivo addizionale.
Nelle regioni meridionali dove è più grave la depressione, con bassi livelli di produttività, l'intervento straordinario deve inoltre svolgere un ruolo rilevante nel miglioramento delle infrastrutture fisiche, sia generali che specifiche, per l'insediamento e la crescita delle attività produttive nei diversi settori.
In ogni caso l'ampliamento della base produttiva esige però una politica dei redditi tesa a favorire la destinazione al risparmio, piuttosto che al consumo, degli incrementi di reddito nazionale e naturalmente presuppone, ancora una volta, il graduale risanamento della finanza pubblica.
Su queste basi, vanno collegate all'obiettivo della crescita occupazionale, specie nel Mezzogiorno, le altre politiche generali: quella industriale, quella delle partecipazioni statali, quella dell'ammodernamento delle grandi reti, quelle energetica e agro-alimentare.
Il Governo deve però anche affermare che un serio impegno meridionalistico rifiuta il segno dell'assistenzialismo. Lo Stato deve concorrere a creare le condizioni di base e gli spazi perché l'iniziativa economica prosperi . Ma devono essere le forze produttive, in primo luogo meridionali, ad utilizzare le opportunità che saranno create dall'azione pubblica.
Ho voluto particolarmente sottolineare il tema dello squilibrio territoriale nel nostro Paese. Non è certo il solo che dobbiamo affrontare, ma è, per molti aspetti, il più rilevante di conseguenze civili.
Onorevole Presidente, queste mie dichiarazioni di indirizzo non potevano certo ricomprendere e neppure sintetizzare l'insieme dei temi che il Governo ha approfondito nel più complesso documento programmatico presentato.
In tale documento sono spiegate in modo articolato, e spero esauriente, le politiche che il Governo intende perseguire per attivare una nuova fase di sviluppo che cerca una caratterizzazione di qualità e non solo di quantità.
Sono, appunto, i temi che attengono alla vita, alla sua difesa ed alla sua dignità; e sono i temi insieme dell'ambiente e del volto del territorio, specie delle città, del diritto alla casa, della sanità e dei grandi servizi, della sicurezza sociale e della ricerca, dell'agricoltura e delle condizioni competitive delle imprese pubbliche e private. Sono anche i temi dell'energia e del sostegno al nostro sistema terziario e della sua preparazione alla prossima liberalizzazione.

MARCO PANNELLA. Tutto questo è allegato?!

PRESIDENTE. Onorevole Pannella, la prego!

CIRIACO DE MITA, Presidente del Consiglio dei Ministri . È il tema, grande e centrale per l'avvenire del paese, della scuola, nella sua capacità di dare ai giovani una coscienza civica nutrita dei valori di libertà, di pace e di rispetto degli altri; nella sua capacità di capire il tipo di inserimento sociale che è utile e possibile per le nuove generazioni; nella sua idoneità a riuscire insieme istruzione professionale e formazione culturale.
Ecco perché la scadenza europea del 1992 costituisce urgenze che significano: un piano pluriennale della scuola collegato ad un insieme di riforme del nostro sistema scolastico; il prolungamento dell'obbligo; l'adeguamento dei processi di formazione e di professionalizzazione; l'approvazione, secondo i princìpi dell'autonomia, della legge per il Ministero dell'università e della ricerca scientifica; l'approvazione della legge sulla parità. Ciò investe i problemi che toccano quanti, nella scuola, sono protagonisti ed alla cui soluzione bisogna dare risposte pronte ed equilibrate.
Nel più profondo ordine della convivenza civile, vi è la responsabilità del Governo di continuare a ricercare con la Santa Sede l'attuazione degli impegni contenuti nell'accordo del 12 febbraio 1984.
Onorevole Presidente, onorevoli colleghi, il quadro che il Governo ha tracciato della sua visione programmatica non è certo un quadro di compiaciuta maniera. E' il quadro severo, e senza illusioni, di una coalizione politica a cui non interessano successi episodici, riconoscimenti transitori o affermazioni di facciata.
Essa si è riformata nella trasparenza delle sue difficoltà ma anche nella convinzione assoluta di dover innanzi tutto affrontare non una crisi di Governo o di formula, ma la crisi del nostro sistema politico tutto intero. E di doverla affrontare, questa crisi, non in una placida sessione costituente, ma sotto l'incalzare del grande appuntamento europeo, sotto il peso del disavanzo pubblico, sotto l'accentuarsi della disoccupazione ed ora l'insorgere di una violenza che sembrava dimenticata.
Ma il Governo spera di non essere solo nel far fronte a questi compiti. Spera di avere, con la fiducia, anche il sostegno costante di questo Parlamento. Spera di ottenere dalla opposizione un contributo di critica e magari qualcosa in più sui grandi temi unificanti. Spera di sentire intorno a sé il conforto dell'opinione pubblica di un paese maturo ed economicamente avanzato, che non merita certo le arretratezze del suo ordinamento pubblico. Di queste speranze sono fatti anche il nostro entusiasmo, la volontà con cui ci accingiamo all'opera, la nostra sfida per recuperare alla politica il consenso della gente (Applausi al centro e dei deputati dei gruppi del PSI, del PSDI, del PRI e liberale).

On. Ciriaco De Mita
Camera dei Deputati
Roma, 19 aprile 1988

* * *

DOCUMENTO PROGRAMMATICO ALLEGATO ALLE DICHIARAZIONI DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI PER LA PRESENTAZION E DEL GOVERNO IN PARLAMENTO

Premessa

La piena realizzazione del mercato interno europeo, prevista per il 1992, rappresenta una sfida ineludibile alla quale bisogna prepararsi adeguatamente.
Essa può e deve costituire la ragione unificante degli obiettivi politici che caratterizzano un progetto di governo, articolato su scelte qualificanti, attorno alle quali organizzare le necessarie priorità e gli sviluppi successivi.
La realizzazione di un unico mercato interno europeo esige infatti modifiche strutturali, innovazioni istituzionali e politiche, superamenti di squilibri e di inefficienze.
In mancanza, il rischio sarebbe quello dell'aggravamento del divario tra due realtà, nell'ambito della stessa comunità con logiche e velocità diverse.
È perciò necessario continuare e sviluppare quel disegno di crescita economica e sociale e di consolidamento della democrazia repubblicana, che in questi anni è stato comune alle forze politiche di maggioranza e ne ha caratterizzato l'esperienza di governo.
Il progetto di governo deve allora affrontare essenzialmente tre questioni, che rappresentano altrettanti passaggi obbligati nella realizzazione di un programma teso a preparare l'Italia, tutta l'Italia, il suo Nord e il suo Sud, alla nuova occasione europea: quella dell'attuazione delle direttive comunitarie che porteranno al mercato unico europeo; quella delle riforme istituzionali e del riassetto della Pubblica Amministrazione; quella del disavanzo e del controllo della spesa.
In questo contesto il progetto di governo deve tendere a realizzare un nuovo ciclo di sviluppo che superi antichi squilibri e diseguaglianze, e che sia caratterizzato non solo dalla quantità ma anche dalla qualità, nel quadro della crescente internazionalizzazione dei rapporti sociali ed economici e di una politica estera volta, nella coerenza delle alleanze e nella sicurezza, a perseguire la distensione e la pace.

PARTE PRIMA

ATTUAZIONE DELLE DIRETTIVE COMUNITARIE

La completa realizzazione di un mercato unico europeo, mentre costituisce l 'occasione per inserire a pieno titolo il nostro Paese fra le grandi democrazie industriali, rischia, evidenziando lacune ed inadempienze, di determinare un ritardo difficilmente colmabile, non senza onerosi costi per la collettività.
Dobbiamo avere chiara consapevolezza che la scadenza del 1992 richiama adempimenti precisi (armonizzazione fiscale, abolizione dogane, libertà movimenti capi tale, titoli di studio, ecc.), che derivano dalla adesione del nostro Paese all'Atto Unico Europeo e che saranno posti in essere nel corso dei prossimi anni.
E' necessario pertanto un vasto e complesso lavoro di armonizzazione legislativa ed un impegno che porti l'Italia non solo ad attuare con puntualità le direttive comunitarie, ma anche, e prima, a concorrere con una adeguata presenza nella loro fase di elaborazione.
Il ruolo del nostro Paese deve svolgersi in modo da rafforzare sempre più le istituzioni europee, ed in particolare c'è bisogno di partecipare attivamente all'impegno per la sicurezza europea ed alla realizzazione, sia pure graduale, di una comune politica monetaria nella prospettiva della creazione di una banca centrale d'Europa.
D'altra parte, la liberalizzazione dei movimenti dei capitali e dei servizi finanziari impone il rafforzamento del sistema monetario europeo e sollecita, perciò, un più elevato grado di coordinamento delle politiche monetarie nell'area europea in modo da assicurare la stabilità dei cambi, senza tuttavia generare rigidità e asimmetrie.
È inoltre necessario un deciso impegno volto a conseguire una reale coesione socio-economica tra i Paesi della comunità, evitando il rischio che il mercato unico penalizzi ulteriormente le regioni meno favorite.
A questo fine vanno indirizzate le politiche strutturali sia interne che comunitarie e vanno promossi progetti transnazionali ed interregionali.
Per affrontare le scadenze comunitarie ed il processo di adeguamento si propone inoltre di:
a) introdurre una legge quadro contenente norme generali sulle procedure per l'esecuzione degli obblighi comunitari, sollecitando anche sulla base della discussione già intervenuta la rapida approvazione a tal fine del disegno di legge di iniziativa governativa di cui all'atto Senato n. 835;
b) potenziare il funzionamento del coordinamento già previsto dalla legge n. 183 del 1987 e istituire presso il dipartimento delle politiche comunitarie della Presidenza del Consiglio un «consiglio del mercato unico», rappresentativo delle forze economiche e sociali del Paese, come organo consultivo mirato a coinvolgere le forze produttive nel processo di costruzione del mercato interno unico europeo.
Ma oltre ad accogliere le direttive comunitarie, ed a rendere omogenea la nostra legislazione alle scelte che si delineano in sede comunitaria, esiste il problema della progressiva conformazione dei nostri ordinamenti istituzionali agli standard di efficienza e di partecipazione comuni alle democrazie europee.

RIFORME ISTITUZIONALI E RIASSETTO DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Il Governo è naturalmente un punto essenziale di riferimento di un processo di riforma istituzionale, anche se tale processo non può non coinvolgere in Parlamento tutte le forze disponibili.
Esiste una diffusa coscienza della necessità di commisurare il nostro sistema alle profonde trasformazioni intervenute nel Paese.
Tale coscienza è stata già significativa mente manifestata da un vasto arco di forze politiche in occasione degli ampi confronti opportunamente avviati nei mesi scorsi.
Essi hanno consentito di registrare una possibile larga convergenza su alcuni fondamentali temi, riguardanti il Parlamento, il Governo e le autonomie locali.
È quindi possibile ed anzi necessario individuare priorità è sequenze da scandire, fissare un incisivo metodo di approccio ai problemi, chiarire princìpi ispiratori ed obiettivi.
Si tratta di precisare un disegno riformatore, graduale e al tempo stesso organico. Esso deve rendere possibile il perfezionamento dell'ordinamento repubblicano, delineato dalla Costituzione, consoli dando i successi ottenuti in questi quarant'anni ed affrontando i problemi aperti per il suo aggiornamento, rispetto agli sviluppi e alle trasformazioni della società italiana.
In ogni caso, dalla Costituzione vengono le indicazioni di fondo per un processo riformatore, che abbia al centro la valorizzazione dei diritti dei cittadini cui debbono adeguarsi i comportamenti dei partiti e delle istituzioni.
Su tale base, nella linea anche delle conclusioni emerse nella Commissione Bozzi, è da mettere in cantiere il perfezionamento dei diritti di libertà e di partecipazione, specie per l'informazione e l'ambiente, procedendo, al tempo stesso, ad articolare i relativi doveri.
La stessa linea va seguita per l'intero settore dei diritti sociali, che vanno precisati ulteriormente nelle correlazioni con le forme di solidarietà e la realizzazione, ai vari livelli, di servizi efficienti e trasparenti, anche attraverso apposite leggi-quadro, in particolare quelle riguardanti il volontariato e l'associazionismo.

Riforma del Parlamento

È interesse di tutte le forze politiche, e naturalmente anche del Governo, portare rapidamente a conclusioni operative le convergenze già registrate in termini di funzionalità del Parlamento nello svolgimento delle funzioni legislative, di controllo e di indirizzo. Contemporaneamente si tratta di assicurare al Governo tempi certi e comportamenti coerenti nella realizzazione dei punti qualificanti del suo programma.
Consapevole della sovranità del Parlamento nella definizione delle nuove regole costituzionali e di quelle ordinarie che attengono alla vita delle istituzioni parlamentari, il Governo ritiene di indicare i seguenti temi da affrontare con priorità.

Regolamenti parlamentari

La revisione dei regolamenti parlamentari fondata sulla congiunta e coessenziale affermazione del diritto-dovere della maggioranza ad attuare il programma e del diritto-dovere delle opposizioni ad esercitare le proprie funzioni di rappresentanza e di controllo. Ne consegue che l'organizzazione dei lavori delle Commissioni e dell'aula, la determinazione dell'ordine di priorità nella trattazione dei provvedimenti legislativi, la fissazione di tempi certi entro i quali le Camere possono assumere le determinazioni alle quali siano chiamate per scelta della maggioranza e la riserva di tempi sia in Commissione sia in aula per attività promosse dalle opposizioni, dovranno formare oggetto della revisione dei regolamenti parlamentari.

Decreti-legge

La revisione delle disposizioni oggi vigenti in riferimento all'adozione dei decreti-legge ed alla loro conversione in legge, con l'intento di restituire all'istituto il suo originario carattere di autentica straordinarietà, eccezionalità ed urgenza.
A tal fine si propone di prevedere l'inemendabilità dei decreti-legge e delle relative leggi di conversione, la previsione di procedure che rendano certa la possibilità per le Camere di approvare o respingere la legge di conversione entro il termine dei 60 giorni dall'adozione, l'introduzione del divieto di reiterazione dei decreti-legge non convertiti.

Delegificazione

Una revisione del potere normativo del Governo e delle regioni, mediante l'uso accorto e puntuale della delegificazione, con l'introduzione di strumenti di controllo sull'uso del potere normativo medesimo che mettano capo alle Camere in quanto titolari della funzione normativa primaria e centro di riferimento istituzionale della disciplina degli interessi generali.

Revisione della legge finanziaria

La modifica della legge istitutiva della Finanziaria, in riferimento all'articolo 81 della Costituzione.

La questione del voto segreto

Una diversa regolamentazione dei procedimenti di deliberazione delle Camere, con particolare riferimento alle modalità di espressione del voto, in modo che rimanga segreto limitatamente alle deliberazioni che concernono persone o attengono a diritti di libertà costituzionalmente garantiti (Parte I - Titolo I della Costituzione).

Revisione del bicameralismo

L'apprestamento di strumenti istituzionali atti ad assicurare con tempestività e coerenza il miglior coordinamento dell'ordinamento statale con quello comunitario europeo e con quello regionale e delle autonomie locali; l'opportunità di assicurare rapida attuazione parlamentare a decisioni politiche che non richiedano procedure d'esame e di deliberazione di entrambe le Camere: sono queste le ragioni e gli obiettivi che rendono oggi matura una riconsiderazione anche profonda del bicameralismo italiano.

Revisione del referendum

L'ampia esperienza referendaria, sia statale che regionale, compiuta negli ultimi quattordici anni ha posto in risalto la necessità di adeguamenti della normativa costituzione e della normativa ordinaria concernente i referendum, sollecitati anche dalla Corte costituzionale chiamata a giudicare della ammissibilità dei referendum stessi.
Il Governo, pertanto, si impegna a proporre una revisione delle regole referendarie.

RIFORMA DEL GOVERNO E DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Il Governo

La riforma del Governo esige la rapida approvazione della legge sulla Presidenza del Consiglio e la revisione dei ministeri in modo da consentire complessivamente un vero equilibrio tra conduzione monocratica del Presidente, dispiegamento della collegialità delle decisioni in Consiglio dei Ministri e successiva autonomia dei singoli Ministri nella fase di attuazione delle decisioni collegiali.

La Pubblica Amministrazione

Esiste ormai tutto un patrimonio di approfondimenti ed anche di proposte formalizzate, in ordine alla riforma di diversi aspetti della Pubblica Amministrazione.
Preziose risultano fra l'altro le indicazioni precisate da ultimo dalle apposite Commissioni di studio, che hanno lavorato presso la Presidenza del Consiglio nella scorsa legislatura.
Adesso bisogna accelerare l'approvazione in Parlamento di disegni di legge già presentati sulla base dei lavori di quelle commissioni nonché di iniziative governative e parlamentari ed in particolare bisogna accelerare quelli relativi alla riforma del processo amministrativo e della Corte dei Conti.
Vanno poi affrontati rapidamente una serie di interventi per il riordinamento delle strutture e delle attività della Pubblica Amministrazione e per il riassetto del pubblico impiego.
Questi debbono essere graduali, ma coordinati all'interno del disegno complessivo, tenendo conto delle conclusioni raggiunte circa la necessità della individuazione dell'utilità sociale di ogni amministrazione, della natura del servizio che essa deve erogare, dalla logica organizzativa funzionale al migliore svolgimento del servizio.
Su tale base la Presidenza del Consiglio e il Dipartimento della Funzione pubblica debbono predisporre la ripresa di iniziative, che consentano di sciogliere alcuni nodi precisi, alla luce di chiari criteri ispiratori, mettendo in condizione Parlamento e sindacati di assumersi le proprie responsabilità.
Anche a tale fino potrebbero risultare utili apposite sessioni parlamentari per le riforme della pubblica amministrazione, adeguatamente preparate a livello governativo e parlamentare e con l'apporto delle forze sociali.
Appare questa tra l'altro la strada migliore per impegnare tutti nella risposta alle esigenze sempre più forti in tema sia di funzionalità sia di nuova moralità nella vita amministrativa e politica.
L'estensione raggiunta dall'amministrazione di servizi o di intervento nell'economia richiede uno sviluppo dei profili di managerialità dei dirigenti ed in particolare il riconoscimento di una loro autonomia gestionale e di una loro diretta responsabilità.
In questo quadro sarà compito del Governo individuare, anche tramite le con trattazioni, specifici interventi, anche di natura legislativa, relativamente alla dirigenza, alla differenziazione dei profili professionali con riferimento anche alla valutazione economica degli stessi sul mercato del lavoro, all'aggiornamento e alla riqualificazione del personale.

La funzione pubblica

Le innovazioni e le modernizzazioni necessarie dell'organizzazione (strutture e procedimenti) rischiano di essere vanificate se non si considerano gli ostacoli ad un processo riformatore da parte del Governo, che possano essere frapposti dalle inerzie e dalle sedimentazioni di comportamenti nella funzione pubblica nel suo insieme.
Bisogna tener presente da un lato la quota di risorse assorbita dal finanziamento dell'impiego pubblico in genere ed il relativo basso rendimento e, dall'altro, il processo di demotivazione crescente del pubblico impiego nei riguardi del lavoro.
In questo quadro la ricerca di una maggiore efficienza della pubblica amministrazione è connessa ad un recupero di identità di ruolo da parte del pubblico impiego.
Si rende perciò necessaria una maggiore attenzione alle specificità ed alle articolazioni funzionali della pubblica amministrazione.
Bisogna, però, rifuggire dalla logica delle leggine di settore e puntare, attraverso la contrattazione sindacale, ad una valorizzazione dei profili professionali che rompa una eccessiva omogeneizzazione all'interno dei singoli comparti ed operare per una rapida conclusione dei rinnovi contrattuali sia a livello intercompartimentale che compartimentale.
Il migliore riconoscimento dei profili professionali connessi nei diversi livelli di qualifica, in primo luogo la dirigenza, si deve accompagnare a forme di maggiore responsabilizzazione in ordine ai risultati delle attività svolte, anche, ove necessario, attraverso le modificazioni di uno schema - eccessivamente garantista dello statuto dei pubblici impiegati, prevedendo quindi modalità di mobilità e forme di incentivazione della produttività nell'ambito della contrattazione, i cui contenuti non possono prescindere dall'esigenza di un migliore funzionamento dei servizi e dell'attività degli uffici.
Particolare attenzione va poi prestata nei criteri di formazione, di selezione e di aggiornamento permanente del personale con riferimento anche alle nuove esigenze di profili professionali che la pubblica amministrazione presenta.

Le strutture della pubblica amministrazione

Per gli assetti organizzativi, più che la ricerca di tipologia generale, vanno precisati alcuni dati di metodo comuni per l'azione di intervento.
Ogni singola figura soggettiva dell'amministrazione pubblica (ministero, dipartimento, ente pubblico di settore, azienda statale o locale ecc.) deve essere ripensata in funzione dell'interesse o del servizio di cui è attributaria.
Al suo interno, il disegno organizzativo delle competenze e dei compiti deve costituire un'articolazione necessaria e direttamente funzionale al perseguimento di quel risultato.
Individuati gli interessi, le competenze ed i compiti da svolgere per gli organi e gli uffici, devono essere correlativamente individuati i soggetti responsabili singolarmente degli stessi e i poteri ad essi spettanti per lo svolgimento dei compiti assegnati. In questa ottica è possibile individuare diversi moduli organizzativi (per lo Stato e per gli enti pubblici) di organizzazioni delle funzioni e dei servizi a seconda della tipologia delle attività.
Per i servizi e le attività economiche bisogna tendere a moduli organizzativi di tipo imprenditoriale, di diritto pubblico o di diritto privato, a seconda del contenuto dell'attività.
Per l'amministrazione dello Stato si impone, secondo i risultati dei lavori delle commissioni costituite dal Governo Craxi, una ridefinizione delle funzioni di indirizzo e di vigilanza amministrativa, per settori organici di materie e forme di coordinamento di governo strettamente raccordati con il Consiglio dei ministri.
L'attuazione di questo disegno riformatore comporta necessariamente la rottura di uno schema di eccessiva rigidità legislativa che si può superare, anche nell'attuale quadro costituzionale e quindi nel rispetto della riserva posta dall'articolo 97 della Costituzione, attraverso la delega di poteri normativi al Governo sulla base di leggi di principio che possono concernere, in linea di massima, i seguenti punti: riordinamento dei Ministeri, riordinamento degli Enti pubblici strumentali; riordinamento degli Enti pubblici economici; riordinamento degli Enti di gestione dei servizi.
La normativa di principio dovrebbe in ogni caso disciplinare: criteri di formulazione degli indirizzi amministrativi e dei controlli sui risultati dell'azione amministrativa; criteri di responsabilizzazione dei titolari degli uffici e degli organi in ordine ai compiti ad essi spettanti; criteri di nomina dei titolari e di eventuale revoca ; controlli di legittimità ma, anche, di gestione.
Oggetto di un completo intervento del Parlamento deve essere, invece, la disciplina delle autorità amministrative regolamentatrici indipendenti, da potenziare in un quadro di accresciuta legalità.
Urgente diviene, in questo quadro, l'attuazione della riforma della Corte dei conti: lo sviluppo di un controllo sulle attività, più che sui singoli atti amministrativi, e il decentramento di un sistema imparziale e collaudato di controllo amministrativo. Sempre la ricerca di una tutela della legalità più efficace impone di ripensare ad alcuni aspetti del processo amministrativo: strumenti giurisdizionali più efficaci per il ristabilimento delle legalità amministrative e riduzione dei tempi processuali soprattutto.
Su questa base, il Governo può scegliere di avviare per i singoli comparti organizzativi dell'amministrazione pubblica, un processo di riforma, consistente anche nella semplice introduzione di «regole di funzionamento» e non coinvolgente, necessariamente, una ridefinizione a tutto tondo delle amministrazioni singole, impresa questa sicuramente assai difficile anche in un quadro di attuazione tramite norme delegate.
In particolare, per quanto attiene alla Protezione Civile, è necessario approvare il disegno di legge istitutivo del relativo servizio nazionale. Nel frattempo la gestione del dipartimento per la Protezione Civile, presso la Presidenza del Consiglio, dovrà ispirare la propria azione agli indirizzi espressi dal citato disegno di legge, caratterizzandosi per l'intervento di emergenza, e realizzando intese preventive con il Ministero del tesoro nella emanazione di ordinanze che comportino impegni di spesa.

L'attività della pubblica amministrazione

Anche in vista della scadenza del 1992 l'impegno fondamentale è quello di eliminare inefficienze e ritardi ed, al tempo stesso, meglio assicurare la legalità, l'imparzialità e la trasparenza della pubblica amministrazione.
D'altra parte l'esperienza ha dimostrato la inutilità di pensare a forme generali di procedimenti uniformi delle funzioni pubbliche.
Bisogna pertanto riprendere i risultati dei lavori della Commissione Nigro con l'obiettivo di una sollecita approvazione del disegno di legge, in quanto in esso sono contenuti principi di immediata applicabilità ed utili a rinsaldare il rapporto tra amministrazioni e cittadini ed a responsabilizzare l'attività della prima; in particolare: il diritto di accesso, il contraddittorio nel procedimento; la individuazione di un responsabile del procedimento e l'obbligo, comunque, di motivazioni delle decisioni (anche di quelle implicite); l'ulteriore estensione dell'istituto del silenzio-assenso.
La innovazione telematica e tecnologica può e deve costituire un mezzo di semplificazione e di accelerazione della procedura e della organizzazione del lavoro della pubblica amministrazione soprattutto in funzione di un migliore espletamento dei servizi per l'utenza.
Il Governo, consapevole delle forti perplessità e preoccupazioni dell'assetto attuale, valuterà a quali mezzi far ricorso per assicurare che proposte operative, articolate per settori di amministrazione, siano predisposte in breve termine per una loro rapida introduzione.

La trasparenza

Un così ampio riordino degli apparati pubblici costituisce, ad avviso del Governo, il rimedio più profondo allo stato di malessere che talvolta si rileva in riferimento al più generale rapporto tra il cittadino e l'amministrazione pubblica, sia statale, sia regionale che locale.
Esso, al tempo stesso, costituisce la base per un riordino anche radicale delle procedure di contrattazione pubblica, di affidamento e gestione dei lavori pubblici, dei meccanismi di formazione e revisione dei prezzi per esecuzione di opere. Nuove e più penetranti garanzie finanziarie ed assicurative devono inoltre essere offerte da parte delle imprese ammesse a gare di appalto, al fine di evitare casi di imprese compiacenti o di comodo. In questa direzione si è autorevolmente mosso il Governo Goria adottando il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 27 febbraio 1988 che riguarda l'approvazione dei requisiti minimi di carattere economico-finanziario e tecnico-organizzativo dei criteri di selezione delle imprese, nonché della convenzione tipo per l'affidamento dei lavori in concessione, di cui all'articolo 3 della legge 17 febbraio 1987, n. 80, recante norme straordinarie dell'esecuzione di opere pubbliche.
Ispirato allo stesso principio distintivo dell'attività politica, rispetto a quella amministrativa ed alla trasparenza dei procedimenti di preposizione a funzioni amministrative da parte di organi deliberanti politici, è l'orientamento del Governo ad approfondire le disposizioni concernenti le nomine negli enti pubblici, estendendo con apposita normativa quadro le disposizioni vigenti per le nomine statali alle nomine di competenza regionale e degli Enti locali.
Rimuovere le cause di disfunzioni, inefficienze e corruzioni significa, infatti, fare opera di consolidamento della democrazia. L'ulteriore rafforzamento del sistema di sanzioni penali, in siffatto contesto, con figura un insieme di norme di chiusura e non già di norme sostitutive dell'efficienza, della trasparenza e della correttezza dell'attività politica e di quella amministrativa.

LA REGOLAMENTAZIONE DELLO SCIOPERO NEI SERVIZI PUBBLICI

Parallelamente alla riduzione di conflitti di lavoro (soprattutto nel settore industriale) si è sviluppata negli ultimi anni una conflittualità relativamente elevata e di particolare pericolosità sociale in taluni servizi pubblici, caratterizzata da astensioni dal lavoro di breve durata od organizzata con modalità particolari (per compartimenti, per impianti, per turni di lavoro, per aree professionali, in particolari orari o periodi di punta ecc.) che creano disservizi per gli utenti e danni economici particolarmente pesanti per la collettività con sacrifici ridotti o nulli per i soggetti interessati.
Il verificarsi di questi episodi, talora arrivati da gruppi o da comitati di agitazione o coalizioni di interessi del tutto occasionali e in contrasto con le stesse organizzazioni sindacali, ha portato queste ultime a riconoscere l'inadeguatezza dei soli codici di autoregolamentazione che non sono dotati di efficacia generale e sono sprovvisti di sanzioni di rilevanza anche economica.
Mentre c'è generale consenso sulla necessità di rimuovere le cause di conflitto attribuibili a inefficienze o ritardi delle autorità e dei responsabili delle aziende, la necessità di conferire efficacia generale ad un'eventuale normativa sull'esercizio del diritto di sciopero è ormai largamente riconosciuta e le soluzioni possibili, sulla base delle proposte in discussione al Parlamento, dovrebbero riguardare:
1) la previsione negli accordi sindacali, specie per i servizi pubblici essenziali, di norme dirette a prevenire, raffreddare e comporre i conflitti di lavoro con procedure aventi congrua durata e sviluppo, trasparenza di svolgimento e certezza di esiti negoziali;
2) la regolamentazione legislativa dell'esercizio del diritto di sciopero, sia nei servizi rientranti nell'area di applicazione della legge-quadro sul pubblico impiego sia in quelli gestiti da enti e imprese, secondo modalità idonee ad assicurare una congrua informazione preventiva delle autorità e dei cittadini, a salvaguardare i livelli essenziali di servizio; a correlare la mancata retribuzione alle conseguenze effettive delle astensioni dal lavoro;
3) la previsione di sanzioni sia per i soggetti collettivi che per gli addetti che violino le norme in materia di esercizio del diritto di sciopero. Per i primi le sanzioni potrebbero riguardare l'esclusione da trattative, da commissioni, dal beneficio dei diritti sindacali riconosciuti ecc., per i secondi le sanzioni dovrebbero essere di carattere economico e disciplinare;
4) l'adeguamento delle modalità di intervento dell'autorità di governo, attraverso la precettazione, al fine di garantire i livelli minimi essenziali di erogazione dei servizi.
La proposta che si avanza evita con cura l'introduzione di regole e di misure che, direttamente o indirettamente, possano incidere sulla sfera della rappresentatività e della titolarità a tutelare gli interessi dei lavoratori, come sulla nascita di nuovi soggetti di rappresentanza sindacale, puntando, invece, sulla valorizzazione e generalizzazione delle esperienze di autodisciplina dell'esercizio di un diritto — quello di sciopero — che deve essere, comunque, armonizzato con la tutela di alti diritti costituzionalmente garantiti.
In tale contesto, l'insediamento del CNEL riformato potrà costituire una sede appropriata per consentire alle parti sociali l'espressione del loro orientamento su questo problema e su tutte le altre politiche economiche e del lavoro.

RIFORMA DELLE AUTONOMIE LOCALI

La compiuta realizzazione della Repubblica delle autonomie e la ormai imminente scadenza delle elezioni regionali e locali del 1990 rende particolarmente urgente tradurre finalmente in nuova disciplina legislativa l'imponente lavoro di riflessione, di proposta, di confronto che su questo tema si è andato svolgendo dalla svolta regionalistica ed autonomistica della metà degli anni '70 sino ad oggi.
Il Governo assumerà l'iniziativa di un proprio disegno di legge che, partendo dalla piena acquisizione delle positive convergenze già registrate nella passata legislatura tra tutte le forze politiche autonomistiche, definisca i princìpi del riordino dei poteri locali, del riassetto delle strutture, delle funzioni, della finanza, dei controlli, ed attribuisca i poteri normativi delegati, per la rispettiva competenza al Governo, alle Regioni ed alla istituenda autonomia statutaria dei Comuni e delle Provincie.
Punti qualificanti del riordino sono:

Definizione del ruolo

Più precisa definizione del ruolo ispettivo che i soggetti costituzionalmente rilevanti devono assumere e svolgere.

La Regione

La Regione, in particolare, deve ritrovare la propria specificità costituzionale quale ente di legislazione e di programmazione, rifuggendo da appesantimenti gestionali diretti, anche mediante un più puntuale e generoso uso della delega di funzioni agli enti locali, secondo quanto è dato di rilevare positivamente negli ultimi anni. In questo contesto è registrabile una tendenza altrettanto positiva a superare suggestioni pregiudizialmente contestative dei poteri nazionali ed a ricercare, nel pieno rispetto delle autonomie regionali, un maggiore e migliore coordinamento d a parte del Governo nazionale e l'apprestamento di forme di collaborazione anche nuove. Il Governo intende farsi carico delle potenzialità positive di questa evoluzione istituendo, anche attraverso la Conferenza Stato-Regioni, momenti significativi e continuativi di raccordo.

Il Comune

Il Comune deve essere preposto alla cura degli interessi delle comunità locali, con ampia flessibilità di autodeterminazione organizzativa e funzionale garantendo così la necessaria adattabilità al soddisfacimento di nuove esigenze e bisogni che le comunità locali possono esprimere.

La Provincia

La Provincia deve assumere un ruolo di amministrazione attiva per l'esercizio di quelle funzioni che, tenuto conto dell'ambito territoriale, eccedono la dimensione e la capacità organizzativa e gestionale dei Comuni.

Le aree metropolitane

Particolare attenzione deve essere dedicata all'assetto istituzionale delle aree e dei Comuni metropolitani, per i quali verrà indicato un modello differenziato di governo locale capace di concorrere alla governabilità complessiva delle aree metropolitane del nostro Paese, anche mediante una revisione della disciplina relativa al decentramento comunale.

Le Comunità montane

Le aree montane conserveranno un assetto anche esso differenziato di amministrazione, imperniato sulle Comunità montane, raccordate per altro alle innovazioni istituzionali che saranno realizzate in riferimento al l'ordinamento dei Comuni e delle Province.

I controlli

Quanto ai controlli verrà proposta la modifica dell'attuale sistema nel senso del recupero delle neutralità della valutazione dei profili di legittimità degli atti amministrativi degli Enti locali e verranno predisposti controlli di efficienza della gestione, anche al fine di migliorare le basi conoscitive del controllo dell'opinione pubblica sull'esercizio dei poteri degli Enti locali.

L'autonomia impositiva

L'ampliamento del quadro di riferimento della responsabilità degli amministratori locali non solo sul versante delle spese, ma anche delle entrate, mediante il riconoscimento di una più ampia ed adeguata autonomia impositiva, i cui contenuti finanziari sono indicati in seguito, sul piano dell'assetto istituzionale generale sono i seguenti:
prosecuzione del processo di perequazione nei trasferimenti statali agli enti locali, sino a rendere oggettivamente eguali le condizioni finanziarie della organizzazione e della gestione dei servizi essenziali per ciascuna comunità locale;
articolazione della nuova potestà impositiva degli enti locali in modo da escludere valutazioni discrezionali della capacità contributiva dei cittadini da parte dell'ente locale e, quindi, tali da non richiedere l'istituzione di strutture amministrative complesse e costose;
prelievo fiscale locale collegato esclusivamente alla erogazione di servizi integrativi ed aggiuntivi rispetto a quelli essenziali.

Stabilità degli esecutivi

Nel concetto più ampio di responsabilizzazione degli amministratori locali si colloca anche la questione della stabilità e della solidità degli esecutivi e della relativa maggioranza sia nel rapporto con i rispettivi consigli sia in quello con i cittadini.

Autonomie speciali

Il nuovo ordinamento delle autonomi e locali, infine, costituirà occasione per un ulteriore perfezionamento dell'ordinamento complessivo delle Regioni, sia a statuto ordinario, sia a statuto speciale. In riferimento a queste, in particolare, il Governo s'impegna al rispetto pieno ed alla ulteriore valorizzazione delle autonomie speciali per la Valle d'Aosta, il Trentino Alto Adige, il Friuli-Venezia Giulia, la Sardegna e la Sicilia, sia mediante il completamento, l'aggiornamento e l'integrazione delle disposizioni contenute nelle norme di attuazione degli statuti speciali, sia mediante la valorizzazione degli istituti di cooperazione riferiti a ciascuna delle Regioni medesime.

Trentino-Alto Adige

Il Governo, in particolare, si impegna alla più rapida definizione di tutti gli strumenti necessari a dare piena ed integrale attuazione al «pacchetto» per il Trentino Alto Adige.

Friuli-Venezia Giulia

Il Governo si impegna ad affrontare il problema della tutela della minoranza slovena e a sostenere, nell'ambito degli accordi sottoscritti, le attività della minoranza italiana che vive in Iugoslavia.
Si impegna altresì ad una rapida definizione del provvedimento di legge riguardante la tutela e la valorizzazione delle lingue e culture minori e quello concernente gli «interventi per favorire la cooperazione internazionale nelle aree di confine».

PROBLEMI DELLA GIUSTIZIA

L'amministrazione della giustizia assume un ruolo sempre più importante nei sistemi democratici. Infatti alla più estesa regolamentazione dei rapporti economici e sociali corrispondono occasioni sempre più frequenti di ricorso al giudice e margini sempre più ampi di discrezionalità nelle decisioni giudiziarie.
Inoltre sempre maggiore è l'esigenza di un «servizio giustizia» che per qualità, quantità e tempi di intervento di ogni settore (civile, penale, amministrativo, tributario e contabile), sia pienamente rispondente alla domanda sociale.
In altri paesi l'accresciuto rilievo dell'attività giudiziaria è stato accompagnato da innovazioni in grado di modernizzare l'apparato giudiziario, per meglio garantire le libertà e la dignità del cittadino nel processo, per meglio assicurare l'imparzialità e la professionalità del giudice.
È necessario, anche in Italia, un ampio e coordinato impegno riformatore del Governo e del Parlamento, con scadenze che possono essere prefigurate e determinate, per renderlo operativamente significativo, individuando gli aspetti dell'amministrazione della giustizia in cui è più urgente innovare.
La giustizia d'altra parte ha assoluto bisogno di strutture e di mezzi per poter rendere praticabile la riforma del processo penale: si tratta di interventi che consideriamo di assoluta importanza e di assoluta priorità.
La riforma del processo penale ha infatti ormai tappe legislative precise che bisogna scrupolosamente rispettare per la promulgazione del nuovo codice.
Le nuove regole del processo, che per poter essere valide presuppongono una diversificazione delle funzioni tra la magistratura inquirente e quella giudicante, debbono ispirare una serie di interventi legislativi e amministrativi finalizzati alla puntuale applicazione di tutte le norme del nuovo codice e all'adeguamento delle strutture e della organizzazione giudiziaria.
Per raggiungere questo obiettivo, le proposte più urgenti sono:
la riforma dell'ordinamento giudiziario, in alcuni aspetti più importanti come la temporaneità degli uffici direttivi e monocratici;
la revisione delle circoscrizioni con una delega da parte del Parlamento al Governo che risponda a nuovi criteri di organizzazione della giustizia sul territorio;
l'istituzione del giudice monocratico che deve sostituire l'attuale pretore, per evitare il cumulo delle funzioni nello stesso organo, in un modo che anticipi il nuovo assetto del giudizio penale pretoriale previsto dal codice di procedura penale;
il potenziamento delle funzioni e delle competenze del conciliatore con una legislazione nuova, valutando anche l'opportunità di pervenire alla definizione del giudice cosiddetto «di pace»;
in attesa delle deliberazioni definitive del Parlamento sul nuovo codice di procedura penale, l'attribuzione al solo giudice collegiale della facoltà di emettere provvedimenti restrittivi delle libertà personali e di provvedimenti di sequestro;
l'istituzione di una Scuola, per l'accesso alle professioni giudiziarie e forensi, onde ottenere una maggiore qualificazione di tutto il personale giudiziario;
la previsione di una modifica dell'attuale sistema di reclutamento dei magistrati, più idoneo a garantire appunto professionalità e competenza;
ampliamento degli organici, per adeguarli alle nuove esigenze e alle nuove strutture, anche con la possibilità di definire una proposta di reclutamento straordinario pur sempre selettivo, sentita l'Associazione nazionale magistrati;
la opportunità di rivedere i criteri di progressione delle carriere superando rigidi automatismi.
È necessaria inoltre una modifica del processo civile che assicuri una più efficace tutela giurisdizionale dei diritti soggettivi, la quale potrebbe essere prevista sulla base dello schema processuale delle controversie individuali di lavoro.
Un punto di particolare rilievo è la garanzia per i cittadini alla giustizia, con forme moderne e non burocratiche di sostegno per la difesa dei non abbienti.
Un problema molto importante ed urgente è la modifica del sistema elettorale del Consiglio superiore della magistratura, per attenuare gli effetti di un sistema proporzionale troppo rigido e per creare un collegamento tra votanti ed eletti che sia meno dominato dalle correnti.
Questo può incidere positivamente su un più corretto funzionamento del Consiglio e su una rivalutazione dei suoi compiti previsti dall'articolo 105 della Costituzione.
Alla approvazione della legge sulla responsabilità civile dei giudici, dovrà seguire una riforma sostanziale del procedimento disciplinare che finora, anche per la indeterminatezza della norma, non ha risposto alle esigenze di formalità e di trasparenza richieste dall'opinione pubblica. Il procedimento disciplinare deve avere una pubblicità adeguata per un giusto controllo da parte del cittadino ed una individuazione degli illeciti disciplinari con sanzioni specifiche nei confronti del magistrato che sbaglia.
Nel contesto dei temi indicati bisogna inoltre affrontare quello della giustizia amministrativa e, come già ricordato, quello della Corte dei Conti.

POLITICA CONCORDATARIA E RAPPORTI CON LE ALTRE CONFESSIONI RELIGIOSE

Il Governo dovrà impegnarsi per il completamento della legislazione attuativa del nuovo Concordato con la Santa Sede, in particolare attivando la funzionalità della commissione governativa, costituita con decreto del 18 febbraio 1987, dopo lo scambio di note tra il Presidente del Consiglio e il Segretario di Stato della Santa Sede per l'istituzione di una commissione paritetica; accelerando la revisione in corso dell'intesa che fu attuata tra la CEI e il Ministero della Pubblica Istruzione nel dicembre 1985; sollecitando la discussione ed approvazione del disegno di legge applicativo del Concordato in ordine al matrimonio (Camera 1981).
Per quanto riguarda i rapporti con le confessioni religiose diverse dalla cattolica, si dovrà sollecitare la approvazione parlamentare delle intese già stipulate.
Il Governo si impegnerà altresì a presentare alle Camere il disegno di legge per l'intesa con le comunità israelitiche italiane già redatto dall'Ufficio legislativo della Presidenza del Consiglio.

L'ORDINE PUBBLICO

Un impegno rinnovato del Governo sarà rivolto alla funzione di garanzia dell'ordine pubblico con una vigilanza rinnovata e accresciuta nei confronti del terrorismo e con un'azione inflessibile nei confronti di mafia e camorra.
I drammatici avvenimenti di questi giorni vedono riaffacciarsi nella vita del paese pericoli sempre attuali e mai trascurati della spirale del terrore.
Le crisi che travagliano lo scacchiere internazionale impongono all'Italia, pur nella riaffermata validità dell'apertura delle proprie frontiere, l'adozione di maggiori garanzie di controllo e la costante ricerca di una reale solidarietà internazionale nella lotta al terrorismo.
Sul piano interno lo Stato ha oggi strutture adeguate per combattere i movimenti eversivi e non si trova impreparato ad affrontare l'aggressione criminale delle residue bande armate.
Nulla sarà trascurato inoltre per potenziare l'attività informativa e di sicurezza preventiva. Collegata all'azione di prevenzione è la revisione delle misure di prevenzione, peraltro già in discussione alla Camera.
È necessario, poi, un impegno puntuale per la formazione degli addetti alla sicurezza, una specificazione delle funzioni e dei poteri di coordinamento dell'Alto Commissario per la lotta alla mafia, e soprattutto una incisiva strategia per la repressione del traffico della droga sul pian o nazionale e internazionale.
Quest'ultimo problema assume aspetti gravi e drammatici che non possono essere risolti senza la collaborazione dell'ONU.
Ammodernamento degli apparati, dunque, uso adeguato del personale, sua ulteriore professionalizzazione, presenza diffusa sul territorio, con particolare riferimento alle grandi città, costituiscono a tal fine altrettanti impegni fondamentali.
Più in generale è essenziale, anche sotto questo profilo, la funzionalità della pubblica amministrazione, in particolare nel Mezzogiorno.
Sviluppo del Mezzogiorno e lotta alle diverse forme di criminalità organizzata, richiedono l'efficienza di una «ordinaria amministrazione» al più alto livello possibile, in tutti i campi, dalla scuola alla giustizia, dagli essenziali servizi pubblici alle organizzazioni culturali e di intervento sociale.
Anche su questo l'impegno dovrà essere fermo: occorrerà fare subito un censimento del grado di funzionalità dell'insieme delle strutture pubbliche, provvedendo alle lacune, ai vuoti e alle anomalie con interventi appositamente studiati e con risorse e procedure anche straordinarie. Far conseguire al sistema amministrativo meridionale, in tutti i suoi apparati e servizi, un livello di efficacia superiore a quello attuale è, per tanti versi, un passo essenziale verso una nuova qualità della democrazia nel Mezzogiorno. Più di quanto non appaia all'osservazione superficiale, la questione amministrativa è nel Mezzogiorno una questione democratica.

LA MANOVRA DEL RISANAMENTO DELLA FINANZA PUBBLICA

La condizione della finanza pubblica e l'imponenza del nostro disavanzo con l'enorme dimensione dello stock accumulato, costituiscono una delle cause principali che rischiano, in prospettiva, di allontanare l'Italia dall'Europa.
Il persistere di un elevato disavanzo infatti:
1) riduce la capacità di crescita del sistema economico imponendo tassi di interesse, elevati in termini reali, che condizionano il processo di accumulazione, essenziale per garantire l'aumento dell'occupazione, in particolare nelle zone o nei settori meno favoriti del paese;
2) provoca rischi di instabilità finanziaria e asserve la gestione della politica monetaria a sostegno dei titoli del debito più che agli obiettivi primari della politica economica.
Al centro della politica economica deve essere invece l'impegno per la crescita non effimera della occupazione. Una adeguata manovra di risanamento quindi è una necessità che corrisponde a questa finalità prioritaria.
Tale manovra perciò sollecita un ampio consenso sociale che va perseguito anche attraverso la qualità della manovra stessa in termini di perequazione e produttività nel reperimento e nell'impiego delle risorse. Ciò significa anche perseguire una politica dei redditi autentica, cioè di tutti i redditi.
L'espansione indiscriminata della spesa pubblica è stata oggettivamente sdrammatizzata e, per così dire, consentita dalla eccezionale propensione al risparmio degli italiani.
Si è creato una sorta di circolo paradossale: il disavanzo sostiene, attraverso i trasferimenti, il reddito delle famiglie. Questo si trasforma in risparmio in una quota «straordinaria» che consente, a sua volta, il finanziamento di un disavanzo abnorme.
Ciò può spiegare come sia stato e sia difficile vivere e fare avvertire l'opinione pubblica, in termini di «emergenza» la questione della finanza pubblica.
Ma il problema è realmente grave, anche se la condizione descritta può consentire una qualche gradualità nell'affrontarlo.

Obiettivi

Perciò il governo della finanza pubblica deve essere orientato ad azzerare in un arco pluriennale il deficit correte della pubblica amministrazione, finalizzando l'indebitamento dello Stato solo alla spesa per investimenti e all'accrescimento del capitale. Ciò porta all'obiettivo di una crescita del debito pubblico nettamente inferiore a quella del PIL.
Per raggiungere tale finalità sono necessari interventi sia sul fronte delle spese, sia su quello delle entrate, contenendo da un lato la dinamica della spesa pubblica di parte corrente, e favorendo dall'altro il recupero di base imponibile oggi sottratta, in linea di diritto o per evasione, al prelievo tributario.
A tal fine, si ritiene opportuno allargare le competenze della commissione governativa incaricata di fare una ricognizione delle spese improduttive anche sui problemi delle entrate, integrandone idoneamente la composizione.
La politica di risanamento della finanza pubblica deve essere perseguita con continuità per un arco di tempo sufficiente mente lungo: nel contesto degli obiettivi di sviluppo dell'economia reale e tenuto conto del suo andamento. Se non è possibile continuare con indifferenza lungo le tendenze attuali, non può nemmeno ipotizzarsi di sottoporre l'economia a terapie troppo drastiche che comporterebbero conseguenze recessive.
L'eliminazione del disavanzo corrente della Pubblica Amministrazione deve costituire l'obiettivo di medio termine, mentre un obiettivo più ravvicinato consiste nell'annullamento per il 1992 del deficit al netto degli interessi.
La concreta e coerente attuazione di tale manovra, tra oggi e il 1992, potrà consentire anche una graduale diminuzione degli interessi sul debito pubblico.
In questa ottica, un avvio immediato della manovra comporta un contenimento del fabbisogno per l'88 di almeno 6-7mila miliardi, con un insieme equilibrato di misure che si caratterizzi anche per una significativa riduzione della spesa. Per gli anni successivi il contenimento del disavanzo ordinario dovrebbe essere di almeno 7-8 mila miliardi ulteriori all'anno.

Il controllo della spesa

Un piano di rientro della finanza pubblica che sia in grado di produrre risultati apprezzabili deve necessariamente produrre un rallentamento nella crescita di tutti i settori di spesa. Essendo impensabile che si possano gestire rapidamente mutamenti rilevanti nella struttura della spesa pubblica, ne deriva che solo una politica generalizzata di contenimento della spesa in tutti i settori può avere speranze di successo (naturalmente all'interno dei singoli comparti deve essere valutata la spesa oltre che in termini quantitativi anche in termini qualitativi sotto il profilo della produttività e dell'equità).
Questa politica può essere accentuata in alcuni settori specifici per i quali i mutamenti nei bisogni sociali consentono rallentamenti più significativi nella crescita della spesa. A tal fine è particolarmente importante un rigoroso controllo dei trasferimenti del bilancio statale ai soggetti decentrati della spesa.
In particolare è necessario che in trasferimenti agli enti locali, alle regioni e per la sanità e previdenza siano mantenuti entro limiti compatibili con gli obiettivi su indicati di rientro della finanza pubblica e siano rigorosamente preordinati per un numero sufficiente di anni. Bisogna inoltre evitare forme di sanatoria a carico dello Stato.
D'altra parte il monte dei trasferimenti va ripartito con criteri sempre più perequativi, secondo parametri oggettivi in modo da garantire ai cittadini di poter fruire in termini sostanzialmente paritari dei servizi essenziali . Ciò impone una politica coerente, a livello centrale, per quanto riguarda i rinnovi contrattuali del pubblico impiego.

Responsabilizzazione ed efficienza negli enti locali e nei servizi sociali

Contestualmente si deve prevedere una responsabilizzazione — nel reperimento delle entrate — dei centri periferici di spesa.
Si tratta di allargare le aree impositive di comuni e regioni attraverso la previsione di addizionali facoltative, in modo da evitare il costituirsi di nuovi apparati tributari a livello locale e regionale.
Il ventaglio delle possibilità riguarda tra l'altro addizionali su IRPEF, ILOR, attuali imposizioni sugli immobili opportuna mente razionalizzati e confluenti in un tributo erariale. È inoltre da valutare il rafforzamento di tributi comunali minori, nonché la generalizzazione della imposta di soggiorno.
Per la sanità si potrebbe ipotizzare un congelamento delle cifre attualmente erogate alle regioni. Inoltre un importo corrispondente ad una parte dell'incremento dovuto al tasso di inflazione, rispetto all'ammontare totale dell'attuale spesa sanitaria, dovrebbe essere utilizzato per fini perequativi e per fondi finalizzati ad esigenze di carattere nazionale (per es. piani nazionali di prevenzione). Contestualmente le regioni potrebbero essere responsabilizzate con la previsione di un loro autonomo spazio di decisione per un moderato e perequato concorso locale al finanziamento della spesa sanitaria.
In generale il principio della responsabilizzazione deve essere esteso anche ai centri nazionali di spesa (ministeri), con la formazione di appositi piani di rientro, coerenti con quello generale, per ogni comparto dell'amministrazione.
In particolare una impostazione di questo tipo è significativa per il comparto delle aziende autonome e delle ferrovie dello Stato. Tale impegno va collegato alle necessarie innovazioni nel settore della contrattazione del pubblico impiego.
Un punto fondamentale al riguardo è la riconsiderazione della contrattazione sindacale nel settore pubblico con particolar e riferimento alla scuola e alla sanità. La contrattazione deve essere infatti raccordata al programma pluriennale per l'autonomia ed il decentramento, definendo una nuova struttura salariale che valorizzi professionalità e merito e superi ogni appiattimento.
Il principio generale della responsabilizzazione dei centri di spesa richiama inoltre il più vasto discorso del funzionamento dei servi dello Stato sociale, particolarmente per quanto riguarda la sanità, la scuola e l'assistenza.
Bisogna fuoriuscire da eccessi di burocratizzazione cui si collega una generale deresponsabilizzazione. Fermo restando il riconoscimento dei diritti del cittadino, si apre il problema di una diversa articolazione del soddisfacimento dei bisogni. Ciò non significa rinunciare all'organizzazione pubblica dei servizi, ma invece recuperare condizioni di efficienza attraverso la competitività e dando spazio alle varie forme di solidarietà (volontariato).
Si tratta di sancire una adeguata distribuzione di compiti tra livello statale, regionale e locale e di fissare l'autonomia ed il carattere, quanto più possibile manageriale, delle unità operative, consentendo forme di competizione per assicurare servizi tradizionali e nuovi con minimo costo e massimo risultato.

La politica fiscale

L'incremento delle entrate per il raggiungimento degli obiettivi proposti dovrà seguire in questa fase una evoluzione coerente con i livelli esistenti nei paesi economicamente più avanzati della comunità europea.
Questo impegno va portato avanti contestualmente ad un indispensabile processo di razionalizzazione e di perequazione del nostro sistema tributario nel quadro dell'armonizzazione, entro il 1992, alla fiscalità europea.
È quindi necessario che il nostro ordinamento tributario riduca drasticamente di pari passo le aree di evasione (particolarmente con azione amministrativa), di erosione e di elusione (con interventi legislativi).
Tale azione dovrebbe dare risultati progressivamente crescenti in relazione alla necessaria strumentazione tecnica e in coerenza con il piano di rientro.
Bisogna da subito avviare una serie di iniziative che testimonino una decisiva volontà politica in tal senso.
A tal fine può servire: un più incisivo impiego di coefficienti, date le difficoltà oggettive e la inadeguatezza dei controlli; la eventuale introduzione di forme di contabilità semplificata per le imprese minori; un più adeguato e razionale utilizzo dei coefficienti catastali; l'attuazione di regimi più oggettivi nella detrazione di spese di rappresentanza dal reddito delle società, secondo le previsioni della legge finanziaria.
Una manovra fiscale che, in termini qualitativi e quantitativi, intenda armonizzare il nostro sistema fiscale a quello europeo, deve inoltre realizzare un riordino della tassazione sugli immobili, l'accorpamento delle aliquote IVA nel quadro di un complessivo equilibrio tra imposizione diretta e indiretta (concordando con le forze sociali opportune iniziative per contenerne gli effetti sull'andamento del tasso di inflazione), la perequazione e la razionalizzazione del prelievo sulle attività finanziarie, l'adeguamento e la revisione del sistema delle tasse di concessione e dei corrispettivi per l'uso del demanio statale, la valorizzazione delle potenzialità di gettito connesse alla formazione dei testi unici per i vari tributi.
Sia la riduzione dell'evasione, che della erosione ed elusione, sia un più razionale prelievo richiedono l'introduzione di decisivi miglioramenti organizzativi e funzionali negli uffici dell'Amministrazione finanziaria.
Si tratta ancora di impostare una manovra di riequilibrio che recuperi gli effetti dovuti ai fenomeni inflattivi.
Occorre, pertanto, riprendere la curva delle aliquote proposta nel disegno approvato, a suo tempo, dal Governo, ed inserire in esso quegli ulteriori elementi di novità che consentano una incisiva revisione degli scaglioni per conseguente riduzione del numero delle aliquote. Ed è chiaro che una manovra di tale respiro e la revisione delle aliquote devono essere contestuali ad una adeguata disciplina di tutela delle famiglie monoreddito.
Il problema è, ovviamente, quello della compatibilità delle soluzioni su indicate con le esigenze di bilancio.
Per il 1988 si intende dare corretta attuazione in tema di IRPEF a quanto previsto nella finanziaria.
Per quanto riguarda l'esigenza di ridurre gli effetti distorsivi della onerosità fiscale che si proiettano nel contesto economico potranno soccorrere, infine, disposizioni di favore per le imprese artigiane (ad es. elevazione delle deduzioni ILOR) e disposizioni di favore per gli utili reinvestiti, in particolare in alcune aree del Mezzogiorno nelle quali l'investimento deve essere stimolato.
Complessivamente, infine, è necessario che il Parlamento regoli i propri comportamenti su un orizzonte temporale sufficientemente esteso ed adotti politiche coerenti, articolate su un bilancio pluriennale che abbia un carattere vincolante finalizzato alla riduzione del disavanzo di competenza del bilancio statale e del fabbisogno di cassa del settore statale.

Riforme normative-istituzionali

Per restituire reale capacità di scelta alla politica, ora limitata dal peso dei debiti e dei disavanzi, è importante la riforma del processo di bilancio e dell'adozione delle leggi di spesa. Anche il governo della finanza pubblica passa per riforme normative-istituzionali.
Un'ipotesi che non richiede modifiche normative di rango costituzionale è la riforma della legge n. 468 e della procedura di approvazione del bilancio secondo una lettura rigorosa dell'articolo 81 della Costituzione. Uno schema di massima a supporto di una tale interpretazione rigorosa dell'articolo 81 potrebbe essere il seguente: distinzione tra strumenti di governo pluriennale della finanza e strumenti di contabilità del ciclo breve; si potrebbe ricorrere ad una pre-essione di bilancio nella quale viene elaborato uno strumento pluriennale vincolante ed un documento di programmazione che raccordi gli obiettivi quantitativi e quelli di contenuto e qualitativi. La sessione di bilancio affronterebbe solo il bilancio annuale, una legge finanziaria snella, di rigoroso contenuto, con esclusione di norme sostanziali, ordinamentali o procedimentali, e soprattutto fiscali.
Il significato complessivo di tali interventi consiste nel ripristino della centralità del bilancio rispetto all'attuale situazione, e consentirebbe di valutare con limpidezza il senso della manovra annuale del bilancio, rispetto alla situazione preesistente.
È necessario ritornare ad un rispetto sostanziale e rigoroso dell'articolo 81 della Costituzione, con precisi vincoli in relazione alla quantificazione degli oneri ed ai mezzi di copertura, diversi dalle entrate tributarie, per il fenomeno delle leggi finanziate con il ricorso all'indebitamento o alla creazione di base monetaria.
Esistono del resto in Parlamento già iniziative legislative e di modifiche dei regolamenti in questa materia.
Le modifiche necessarie a consentire le manovre di rientro riguardano infatti anche i regolamenti, specie per quanto concerne un preciso razionamento dei tempi, che garantisca l'approvazione della legge finanziaria in termini prestabiliti.

Il 1992

Il complesso della manovra di risanamento come sopra delineato intende porre l'Italia in condizione di entrare nel «mercato unico» europeo sullo stesso piano dei partners economicamente più forti senza essere costretti a far ricorso a clausole di salvaguardia.
L'avviato risanamento della finanza pubblica consentirà di condurre contestualmente la politica monetaria con più ampi margini di manovra sia con riferimento alla congiuntura (economia reale e prezzi) interna che ai tassi di interesse e alla congiuntura internazionale.
Tale obiettivo va favorito anche attraverso una politica che preveda strumenti più articolati di finanziamento del fabbisogno.
A questi risultati, d'altra parte, dovrebbe corrispondere un'adesione delle parti sociali ai comportamenti europei in tema di salario. In tale ottica va inquadrato il rapporto tra orario di lavoro, produttività e salario con l'introduzione anche di forme di risparmio contrattuale.
Tutto ciò consentirà all'Italia di affrontare il 1992 inserendosi a pieno titolo tra le economie più forti.

Manovra immediata

Per dare alla manovra pluriennale di risanamento della finanza pubblica più immediata incisività e credibilità sembra opportuno impostare un'azione immediata di raccordo, che abbia effetti fin dal 1988.
L'articolo 3 della legge finanziaria per il 1988 prevede che il Governo presenti alle Camere un documento di programmazione economica-finanziaria relativo alla manovra di finanza pubblica per il triennio successivo.
Il Governo si deve impegnare a definire in tale documento tanto il complesso della manovra pluriennale per il rientro del deficit, quanto la manovra annuale di raccordo tra il programma pluriennale e gli interventi che sono immediatamente necessari e che troveranno il loro naturale completamento con le politiche di bilancio per il 1989.
In tale documento oltre che indicare, nell'arco triennale, le previsioni relative al prodotto interno lordo ed al tasso di inflazione, in coerenza con gli impegni dei precedenti governi, si formuleranno obiettivi di incremento della forza lavoro per invertire l'attuale tendenza di crescita della disoccupazione.

PARTE SECONDA

UN NUOVO CICLO DI SVILUPPO ED OCCUPAZIONE - MEZZOGIORNO

L'obiettivo primario, che sta al centro della politica economica, come già ricordato, è quello della crescita e dell'occupazione.
Il problema dell'occupazione è rilevante non solo per quanto sancito nella nostra Costituzione ma per le dimensioni che è tornato ad assumere nel paese . Esso costituisce perciò una priorità assoluta alla quale nessuna forza politica e sociale può sottrarsi.
Le indicazioni, avanzate per le politiche istituzionali ed il risanamento, hanno anche e soprattutto la valenza di rimuovere alcuni ostacoli fondamentali al perseguimento di questa priorità:
l'elevato indebitamento dello Stato, perché sottrae risorse agli investimenti e quindi all'occupazione stessa e spinge verso l'alto i tassi di interesse rendendo gli uni e l'altra più difficili;
le politiche assistenzialistiche che finiscono per sostituirsi allo Stato sociale generando elefantiasi ed inefficienza degli apparati, e bruciando risorse che vengono altresì sottratte alle possibilità di creare occupazione.
Costituiscono infine ostacoli le inadeguatezze e le disfunzioni nell'ambito delle istituzioni e dei pubblici servizi, che penalizzano la competitività complessiva dell'azienda italiana ed incidono inoltre negativamente sulla qualità della vita dei cittadini. L'eliminazione di queste cause consente il contestuale avvio di un nuovo ciclo di occupazione e sviluppo non soltanto quantitativo.
D'altra parte il mercato unico europeo genera una piena competizione che crea notevoli problemi di strategia sia alle imprese che al sistema nel suo complesso.
Si tratta di raccogliere la sfida.
Compito questo che non tocca solo al Governo. E necessaria perciò la mobilitazione, il coinvolgimento ed il sostegno di tutti i soggetti che sono coinvolti da quella sfida (imprese, organizzazioni di interessi, enti locali, famiglie, grandi reti di servizio, ecc.).
C'è tuttavia un compito proprio di regolazione dei processi e di promozione che si riconduce alla responsabilità dello Stato, che come già detto deve fissare gli obiettivi di programmazione macroeconomica — sia relativi all'occupazione che alla crescita reale del prodotto interno lordo che al tasso di inflazione — e attuare sulla base di essi un coordinamento stretto tra l'azione del Governo e quello della Banca centrale, richiamando nel contempo i soggetti privati e privato-collettivi a comportamenti coerenti con tali obiettivi.
Questi indirizzi di programmazione macroeconomica saranno esplicitati nel già ricordato documento pluriennale previsto dall'articolo 3 della legge finanziaria per il 1988.
Al riguardo è necessaria una elevata mobilitazione di risorse e un costante controllo delle leve per evitare che l'alto ritmo economico degeneri in un processo inflazionistico che bloccherebbe la crescita, ma è altresì opportuno per accentuare il nostro ruolo nell'ambito dei maggiori paesi industrializzati al fine di sorreggere la crescita mondiale in regime di equilibrio monetario e di equilibrati rapporti tra le varie monete.
Con questa consapevolezza un progetto di governo che voglia preparare il paese all'avvicinarsi della scadenza del 1992 deve, anche, ed anzi soprattutto, con il fine di promuovere la crescita dell'occupazione, affrontare alcune fondamentali questioni.

La politica per l'impresa

La competizione del nuovo mercato unificato in Europa costringerà l'impresa italiana a misurarsi con grandi processi di concentrazione, di intreccio intersettoriale, di internazionalizzazione.
Ne deriva la necessità di approntare una adeguata politica di sostegno alla internazionalizzazione delle imprese e di regolazione della concorrenza, nonché di servizi alla competizione, specie per quel sistema di imprese piccole, medie e nuove, e di artigianato che costituisce un dato originale e vitale della economia italiana.
Occorre allora realizzare un coordina mento degli strumenti di incentivazione, predisporre nuovi meccanismi finanziari e tendere a definire un nuovo rapporto tra imprese pubbliche e piccole e medie imprese private.
Una recente indagine ISTAT dimostra che una espansione nel numero degli addetti si è avuta solo nelle imprese con meno di 100 occupati e nella classe dimensionale che raggruppa le industrie manifatturiere con un numero di addetti compreso tra 100 e 200, mentre per le classi dimensionali più elevate, si sono registrate flussioni anche notevoli.
Il ruolo della piccola e media impresa nell'ambito della dinamica occupazionale risulta perciò assai rilevante e sollecita una politica capace di aumentare il tasso di internazionalizzazione del sistema delle imprese minori, e assicurare una rete di servizi che sottraggano la media e piccola impresa da una condizione periferica rispetto al mercato.
Iniziative importanti in tale direzione dovrebbero immediatamente riguardare:
i consorzi di garanzia collettiva fidi;
le agevolazioni per favorire il progresso dimensionale delle piccole e medie imprese, attraverso la costituzione di società di venture-capital;
gli interventi per l'innovazione e per la nascita di nuove imprese.
Un'azione specifica per l'artigianato va realizzata attraverso la puntuale applicazione della legge quadro, l'emanazione dei provvedimenti relativi alle locazioni e alla professionalità, le agevolazioni per l'accesso al credito, all'esportazione e all'assistenza tecnica di competenza delle regioni, la riforma dell'Artigiancassa.
Particolare attenzione meritano inoltre, per la loro specificità, le aziende di servizio, il settore del commercio, la cooperazione nonché le attività professionali, per le quali bisogna superare i vincoli dell'attuale legislazione, favorendo la costituzione di servizi professionali integrati.
Per quanto riguarda in particolare il commercio, occorre sollecitare l'attuazione degli interventi infrastrutturali riguardanti i mercati agro-alimentari e i centri commerciali all'ingrosso, nonché le strutture fieristiche con l'ulteriore incremento del fondo per l'assistenza tecnica.
Più in generale, però, per quanto riguarda il sistema delle imprese è necessario rivedere la tradizionale politica di incentivazione, rimuovendo gli inconvenienti che si sono accumulati attraverso tante leggi di sostegno all'attività economica che, volta per volta, hanno assunto come discriminante il settore, o la localizzazione o invece le caratteristiche del beneficiario o ancora il particolare tipo di investimento.
Tutto ciò in un confuso intreccio con la legislazione dei cosiddetti «ammortizzatori sociali» in forma di sostegno diretto ai redditi dei lavoratori che hanno perso l'occupazione oppure in forma di mantenimento in vita di imprese fallimentari.
Ne è derivata una mancanza di trasparenza e di razionalità della politica industriale, dove è difficile riconoscere dove si voglia realmente incentivare.
Si è avuta inoltre una notevole distorsione del mercato del lavoro, per la sovrapposizione tra area del lavoro agevolato e area del lavoro fuori della norma, in reciproca concorrenza fra loro così che aumenta la spesa pubblica senza che aumenti l'occupazione.
A ciò va aggiunto il rischio del diffondersi di una tendenza imprenditoriale che mira prevalentemente ad utilizzare gli incentivi, diminuendo in tal modo lo sforzo innovativo e la capacità di reggere la concorrenza.
Inoltre è venuta meno, di fatto, la priorità Mezzogiorno nell'orientamento delle localizzazioni, sia per le difficoltà e i ritardi nel rendere operativa la nuova legislazione meridionalista, sia per la concorrenza appunto di tante altre agevolazioni che hanno contribuito ad arrestare il flusso di nuove iniziative nel Sud.

Politica per il Mezzogiorno

Ma il problema del Mezzogiorno e del riassetto territoriale dello sviluppo condiziona l'intero sistema nazionale.
È ancora la scadenza del 1992, e la conseguente necessità di competere alla pari con i principali paesi industrializzati, che esige di affrontare e risolvere questo problema, non solo con un intervento straordinario efficiente ma con un orientamento di tutta la politica economica.
Bisogna prendere atto che la ripresa economica in corso dalla fine del 1983 ha riguardato essenzialmente il sistema delle imprese centro-settentrionali, che hanno potuto conseguire una più elevata capitalizzazione, una maggiore efficienza produttiva, una crescente apertura internazionale.
I ritardi del Mezzogiorno invece sono aumentati, sia sotto il profilo del reddito prodotto, della produttività, degli investimenti, sia sotto il profilo, meno quantificabile ma non meno serio e grave, del degrado dell'ordine civile. Sul piano dell'occupazione, nella media dell'anno 1987, il tasso di disoccupazione risulta del 19,2 per cento nel Mezzogiorno contro l'8,4 per cento nel centro-nord. Queste tendenze così negative potrebbero accentuarsi nei prossimi anni con un ulteriore aumento del tasso di disoccupazione nel Mezzogiorno.
Tale divario non potrà ridursi se non attraverso la localizzazione nel Mezzogiorno di una quota, per quanto possibile maggiore delle corrispondenti quote di popolazione e di offerta di lavoro, del capitale produttivo di nuova formazione a livello nazionale. Prima condizione perché sia possibile la creazione di posti di lavoro produttivi nel Mezzogiorno è, dunque, che vi sia, a livello nazionale, una adeguata formazione netta di capitale produttivo che è mancata negli ultimi anni . L'intervento pubblico nel Mezzogiorno dovrà poi rendere conveniente la localizzazione in tali regioni del capitale produttivo addizionale.
L'ampliamento della base produttiva esige però la già richiamata politica dei redditi, tesa a favorire la destinazione al risparmio, piuttosto che al consumo, degli incrementi di reddito nazionale e naturalmente postula, ancora una volta, il graduale risanamento della finanza pubblica.
Su queste basi vanno collegate all'obiettivo della crescita occupazionale e civile del Mezzogiorno le altre politiche generali: quella industriale, quella delle partecipazioni statali, quella dell'ammodernamento delle grandi reti, quelle energetica ed agroalimentare.
Per quanto specificamente riguarda la politica industriale, prima di immaginare nuove risorse bisogna assicurare una più incisiva destinazione di quelle esistenti:
limitando le agevolazioni solo alle nuove iniziative ed agli ampliamenti con localizzazioni nel Mezzogiorno;
concentrando le risorse destinate alla riduzione del costo del lavoro nella riduzione degli oneri sociali, con uno scalino a favore del Mezzogiorno;
incentivando su tutto il territorio nazionale solo la ricerca applicata e l'innovazione tecnologica per le quali è necessario un nuovo e forte impulso, anche per la partecipazione a programmi comunitari ed internazionali;
consentendo l'accesso alle facilitazioni solo alle attività che operano in un contesto di concorrenza internazionale.
L'intervento straordinario deve essere invece lo strumento con il quale si persegue la finalità di attrarre nel Mezzogiorno le nuove iniziative industriali, che le politiche nazionali avranno reso possibili e convenienti su scala nazionale, e la valorizzazione delle risorse produttive esistenti nel settore agricolo e della valorizzazione turistica del patrimonio culturale e ambientale.
Nelle regioni meridionali dove è più grave la depressione, con bassi livelli di produttività, l'intervento straordinario deve inoltre, con impegno proprio ed efficace dell'Agenzia e degli enti collegati, svolgere un ruolo rilevante nel miglioramento delle infrastrutture fisiche, sia generali che specifiche, per l'insediamento e la valorizzazione delle attività produttive nei diversi settori.
Complessivamente l'intervento straordinario dovrebbe pertanto proporsi i seguenti obiettivi:
realizzazione di opere infrastrutturali;
erogazione di incentivi di natura finanziaria e fiscale;
promozione e commercializzazione delle produzioni agricole e delle attività turistico-alberghiere.
Al fine di rimuovere gli svantaggi tecnologici dell'economia meridionale rispetto alle dinamiche produttive dei mercati con i quali il Mezzogiorno si misurerà, l'intervento straordinario dovrà assegnare rilevanza agli interventi finalizzati ad innalzare il livello del potenziale innovativo meridionale, rendendo l'ambiente più idoneo a generare nuove imprese e a recuperare i divari di produttività complessiva.
Questi gli interventi che dovranno privilegiare le infrastrutture strategiche del nuovo ciclo di sviluppo:
le reti specializzate di telecomunicazioni e dei servizi a valore aggiunto come fattori di graduale rimozione delle condizioni di isolamento dei circuiti locali economici, scientifici e culturali e di propulsione di sinergie e mobilità imprenditoriali;
una rete scientifica e tecnologica diversificata nelle funzioni e negli assetti istituzionali recuperando i pesanti divari esistenti nei settori della ricerca pubblica e privata;
una rete di centri di formazione avanzata nei campi della tecnologia, dell'economia e della finanza al fine di valorizzare ed utilizzare localmente, con progetti innovativi, i giovani laureati e diplomati attratti in aree geografiche dove è più alta la domanda di lavoro qualificato;
una rete di servizi reali alla produzione e alla commercializzazione;
assetti urbani idonei ad assicurare l'insediamento di attività innovative oltre che la «qualità della vita»;
la conservazione e la valorizzazione ai fini dello sviluppo turistico del patrimonio ambientale e culturale, anche attraverso l'utilizzazione di significative disponibilità imprenditoriali.
Per l'attuazione di questi interventi bisognerà prevedere la possibilità, per i pubblici poteri, di derogare alla normativa vigente e di conseguire uno snellimento nei procedimenti che prevedono l'intervento di amministrazioni ed enti diversi, soprattutto attraverso gli accordi di programma.
Occorrerà infine stimolare una intesa tra imprenditori e sindacati per una gestione incentivante delle politiche del lavoro. Nell'immediato l'impegno prioritario sarà rivolto:
1) al varo e all'attuazione del programma di interventi per il 1988 adottando con una normativa regolamentare della legge n. 64 tutte quelle decisioni che possono consentire tempi più certi e celeri nell'attuazione degli interventi e nella concessione delle agevolazioni alle iniziative industriali;
2) all'adozione di quegli interventi specifici con immediati effetti occupazionali sia con riferimento alle leggi già in essere (imprenditorialità giovanile) che ai provvedimenti ad hoc previsti dalla legge finanziaria per il 1988, sia con riguardo alle dotazioni di personale, soprattutto tecnico, degli uffici statali e degli enti regionali e locali che devono essere per organici effettivi comparabili a quelli delle altre regioni del paese;
3) al completamento dell'assetto degli uffici e degli enti preposti, ai sensi della legge n. 64, agli interventi nel Mezzogiorno con una ben definita responsabilità del Dipartimento nel coordinamento di tutti gli interventi pubblici e nella programmazione degli interventi straordinari e dell'Agenzia nel suo ruolo tecnico amministrativo per la progettazione, attuazione e controllo degli interventi.
Nel riordino complessivo degli strumenti per lo sviluppo andrà considerata la riorganizzazione degli istituti di credito meridionali nella prospettiva di un forte sostegno finanziario alla imprenditorialità meridionale, così come l'esperienza delle aree forti del paese dimostra indispensabile, e come sarà necessario nella nuova situazione che si determinerà dopo il 1992.

Il sistema delle partecipazioni statali

Le partecipazioni statali negli anni '70 e ancora agli inizi degli anni '80 sono state «piegate» a svolgere ruoli impropri:
ammortizzatori sociali delle crisi aziendali più acute;
acquisizioni di aziende in perdita dai maggiori gruppi privati per favorirne il rilancio.
Quando il sistema delle partecipazioni statali diventa strumento di assistenza sociale e di salvataggio delle aziende private ne risulta completamente distorta la capacità operativa e viene meno il ruolo assegnatogli di promozione dello sviluppo specie nel Mezzogiorno, nel contesto di una equilibrata economia mista.
Oggi si può ritenere superata questa fase, se si escludono i settori siderurgico e chimico di base, per cui è possibile ridefinire in funzione del generale sistema economico sociale il ruolo delle aziende a partecipazione statale, perciò esse:
1) si impegnano nello sviluppo delle attività a più alto tasso di innovazione e a ritorno differito, con localizzazione nel Mezzogiorno;
2) provvedono alla gestione e modernizzazione dei servizi in regime di monopolio naturale nonché dei grandi sistemi infrastrutturali e dell'impiantistica;
3) orientano verso l'investimento produttivo il risparmio privato garantendolo dalla precarietà degli assetti proprietari e dagli interessi immediati dei gruppi di comando.
Il rispetto di questi criteri esclude politiche di dismissioni di attività se non quelle non ritenute essenziali allo svolgimento del ruolo sopra ricordato.
Le aziende a partecipazione statale devono nuovamente marcare una significativa presenza dei risparmiatori privati nel loro azionariato e, risanati i settori tecnologicamente avanzati, devono proporsi come partners autorevoli alle più importanti aziende mondiali per significative espansioni produttive nel Mezzogiorno.
Il perseguimento di questa strategia richiede una ridefinizione del rapporto tra aziende a partecipazione statale e potere politico.
Il Governo dovrà proporre nuove regole che stabiliscano in modo chiaro e trasparente compiti, responsabilità e procedure, del Governo, degli enti e delle aziende nella definizione dell'assetto organizzativo e del ruolo dei grandi enti, nelle assunzioni di nuove iniziative e nella eventuale dismissione di attività esistenti: distinguendo le responsabilità di indirizzo, decisione e controllo da quelle imprenditoriali.
In questo contesto dovranno essere affrontati i processi di ristrutturazione dei due settori industriali di base: la siderurgia e la petrolchimica, avendo come obiettivo da una parte di garantire strutture produttive in grado di reggere la concorrenza internazionale e dall'altra di assicurare effettivi processi di reindustrializzazione che assicurino la riconversione occupazionale ai lavoratori in eccedenza.

Tutela della concorrenza ed anti-trust

Una normativa in materia deve essere concepita non in termini punitivi né «contro» qualcuno né contro qualcosa ma a tutela del cittadino. E ancora, a tutela delle aziende, perché non siano frapposti ostacoli alla loro entrata nel mercato e alla loro crescita. Tutto ciò naturalmente tenendo conto dei processi di internazionalizzazione e della connessa necessità di conseguire dimensioni adeguate ad essi e nel rispetto di quanto avviene in sede CEE.
La strada da seguire è quella indicata anche dalle conclusioni dell'indagine da parte della competente Commissione del Senato, per quanto riguarda la istituzione di un'alta amministrazione la cui obiettività sia garantita.
La normativa interna sulla concorrenza deve avere come riferimento la legislazione comunitaria. Essa deve quindi essere costruita come integrazione di quella comunitaria e tenendo conto e ricordando che devono essere affrontati due aspetti: le concentrazioni verticali e, quindi, le dimensioni delle imprese, le concentrazioni orizzontali e, quindi, la plurisettorialità.
Questo secondo aspetto è quello più delicato, stanti gli intrecci industria — finanza — assicurazioni — strumenti di informazione. Qui è necessario dare innanzitutto applicazione alle norme già esistenti. Secondariamente occorre puntualizzare le necessarie distinzioni tra i vari settori, così come insistentemente richiede la Banca d'Italia, in modo da evitare distorsioni e posizioni di dominio a danno delle imprese concorrenti e degli utenti dei servizi.
A questi fini è indispensabile introdurre una legislazione che riconosca il concetto di gruppo, richieda il consolidamento e la trasparenza dei bilanci e delle informazioni sul regime proprietario e sulle interdipendenze tra le società componenti.
Infine deve essere rivolta precipua attenzione a quelle aree che ancora sono parzialmente fuori dal gioco della concorrenza internazionale, come banche, assicurazioni, trasporti, telecomunicazioni, distribuzione, grandi lavori pubblici.

Credito, innovazione finanziaria, mercati mobiliari

Deve essere favorita l'innovazione non soltanto nel settore secondario ma anche nel terziario, in particolare in quello finanziario e creditizio.
E questo ai fini di:
ricercare un'efficiente allocazione del risparmio, affinché le attività finanziarie si muovano in stretta relazione e a sostegno dell'economia reale;
agevolare la concorrenzialità, che già nel breve periodo assicura condizioni di crescente efficienza e la rimozione di situazioni di privilegio operativo;
tutela per il risparmiatore, per salvaguardare l'equità della distribuzione dei frutti della ricchezza, evitando sperequazioni generate da comportamenti speculativi;
tutelare il risparmio come flusso che determina nel lungo periodo la crescita della base produttiva. È alla tutela del risparmio come valore in sé che si riferisce l'articolo 47 della Costituzione. In tale articolo risultano affermati due fondamentali princìpi: la difesa di quanto accantonato e lo stimolo ad incrementare il flusso del risparmio e ad ottimizzarne gli impieghi.
Il processo di innovazione si articola in due direzioni, che riguardano sia processi che i prodotti.

Innovazioni di processo:

1. — Trasparenza.
Si deve proporre una normativa intesa a realizzare al massimo i princìpi della pubblicità e della trasparenza e quindi a rafforzare la posizione della clientela, particolarmente di quella meno protetta, senza compromettere il corretto dispiegarsi delle forze di mercato . L'obiettivo della tutela dei clienti delle istituzioni creditizie, perseguito attraverso i criteri della pubblicità e della trasparenza non contrasta infatti con una maggiore efficienza delle singole banche e del sistema creditizio nel suo complesso, ma anzi consente di perseguire contestualmente e positivamente anche questa altra finalità, stimolando la concorrenza e la competitività.
2 . — La struttura del sistema creditizio.
Sotto il profilo strutturale, in un contesto nel quale il ruolo del sistema creditizio resta fondamentale nel settore della intermediazione finanziaria, è essenziale impostare concretamente un'azione sia legislativa che amministrativa orientata ad imprimere, in particolare al comparto facente capo al settore pubblico, una spinta decisiva verso condizioni di maggiore efficienza. Ciò sia dando impulso al consegui mento di dimensioni aziendali adeguate, sia predisponendo regole generali che affermino e valorizzino la funzione di impresa degli enti creditizi, anche qui in conformità con precise indicazioni comunitarie.
Problemi in parte simili e in parte distinti interessano in questo settore le Casse di Risparmio e gli Istituti di Credito di diritto pubblico.
Per quanto concerne le Casse di Risparmio è importante la formalizzazione di un disegno di legge in materia che preveda una sorta di normativa quadro.
Alle Casse va definitivamente assegnata la fisionomia di imprese bancarie.
Le Casse che ne sono attualmente sprovviste dovranno dotarsi di un Organo assembleare largamente rappresentativo.
Per quanto concerne gli Istituti di Credito di diritto pubblico, fermo il controllo in mano pubblica, si tratta di favorirne una evoluzione verso un modello tipicamente azionario, che consenta una piena parificazione strutturale ed operativa con la concorrenza internazionale. Un tale obiettivo si potrà ottenere anche attraverso una libera collaborazione con privati disposti ad acquisire quote minoritarie di capitale e quindi a contribuire, traendone il giusto vantaggio economico, all'ulteriore crescita e sviluppo delle maggiori banche pubbliche.

Innovazione di prodotti:

1. — Norme generali sull'intermediazione finanziaria non bancaria.
Anche recenti vicende hanno dimostrato la necessità di introdurre regole in tale settore per l'effettiva tutela del risparmio.
Le norme non devono assumere carattere dirigistico, ma prevenire e sanzionare comportamenti spregiudicati e insieme valorizzare al massimo risorse ed energie nuove che si manifestano nel mercato e nella società. In questo modo dettare regole non significa ingessare, ma anzi favorire e promuovere l'innovazione, in una situazione che, per quanto concerne l'intermediazione finanziaria non bancaria, appare tuttora incerta e incoerente.
Il progetto ipotizzato a questo riguardo dovrà occuparsi particolarmente di quattro argomenti:
alcune norme a carattere generale sull'esercizio professionalmente organizzato di ogni forma di intermediazione finanziaria. Il tutto sotto una garanzia di norma penale;
una disciplina organica, essa pure garantita penalmente, dell'attività di gestione fiduciaria personalizzata di valori mobiliari;
limiti precisi alla possibilità di collocare, attraverso sistemi di vendita comunemente noti come «porta a porta», valori mobiliari;
l'istituzione di fondi comuni di investimento mobiliare chiusi.
2. — Iniziativa per una migliore funzionalità dei mercati finanziari.
Al centro dell'attenzione del Governo sta il tema della disciplina del mercato secondario, il relazione al quale è prevista per la prossima estate l'entrata in vigore di un ordinamento introdotto in via amministrativa. Un completamento della disciplina potrà avvenire con apposito disegno di legge.
Deve rimanere fermo il proposito di proseguire, in via legislativa, nella riforma di tutta la complessa materia che viene definita come «riforma della borsa».
C'è anche la necessità dell'approvazione di una normativa (a carattere legislativo) per un nuovo tipo di società di intermediazione che preveda una rigorosa disciplina dei conflitti di interesse.
3. — Disciplina delle OPA e degli interventi sulle maggioranze azionarie di società quotate nel mercato ufficiale.
Il risparmio deve essere protetto anche attraverso parità di tutela del valore dell'investimento degli azionisti di minoranza rispetto a quello degli azionisti di maggioranza. Si dovranno prevedere casi di obbligatorietà delle OPA.

AGRICOLTURA

Nel quadro della politica di sostegno alle attività produttive per una nuova fase di sviluppo, un'attenzione del tutto particolare va rivolta all'agricoltura.
La politica agricola, nelle sue proiezioni comunitarie e nazionali, ha come obiettivo unificante il pieno inserimento del settore nel sistema economico del paese. Nessuna residualità, perciò, o marginalità, ma una piena accettazione della sfida derivante dalla internazionalizzazione dei mercati agricoli e dell'evoluzione del settore agricolo verso un sistema agroalimentare e agroindustriale integrato, teso a sostituire le produzioni di massa con le produzioni di qualità.
Le linee di politica agricola intersecano le direttrici del programma di Governo in corrispondenza di quattro nodi fondamentali. L'effetto che ne deve risultare è quello di importanti sinergie. Quanto più forte sarà il rapporto, rigorosamente nei due sensi di dare e avere fra agricoltura e il resto del sistema, incluse le componenti istituzionali, tanto più rilevante sarà il contributo dell'agricoltura allo sviluppo del paese.
Il primo nodo è in corrispondenza della finalizzazione al traguardo del 1992 dell'impulso complessivo impresso al sistema Italia. L'agricoltura in senso stretto ha già pienamente realizzato il mercato unico. I problemi si pongono invece soprattutto in termini di armonizzazione delle legislazioni e quindi di piena integrazione, per il settore agroalimentare, che dovrà essere accompagnato, non diversa mente dagli altri comparti industriali, sostenere efficacemente una accresciuta competizione.
Ma problemi importanti si pongono all'interno del già realizzato mercato unico agricolo. Si pongono in sede CEE, dove il Governo si impegnerà a favorire la riduzione delle eccedenze comunitarie ristabilendo così un rapporto corretto tra domanda e offerta; a contrastare i rischi di penalizzazioni, improprie, di discriminazioni geografiche e produttive, soprattutto per i prodotti mediterranei, di insufficiente attenzione ai problemi del rafforzamento strutturale. I problemi si pongono a livello GATT, ove ogni sforzo dovrà essere fatto per nuove regole per il commercio internazionale dei prodotti agricoli, per un abbassamento bilanciato delle sovvenzioni, soprattutto fra CEE e Stati Uniti, per un impegno solidale verso i Paesi in via di sviluppo.
Un secondo punto riguarda una moderna politica dei fattori, come parte di sostegno complessivo alle attività di impresa, a partire dall'apporto della ricerca e sperimentazione anche in relazione all'uso delle biotecnologie in agricoltura. Esiste l'importante strumento della legge n. 752 del 1986 (legge pluriennale di spesa). Occorrerà perfezionare l'applicazione amministrativa, avvalorando i costruttivi rapporti che si sono determinati tra Stato regioni in questo campo. In modo particolare, cruciale è il ruolo delle cosiddette azioni orizzontali, al cui contenuto direttamente ci si richiama.
Sul piano legislativo due provvedimenti di ampio respiro acquistano una naturale priorità: la riforma del credito agrario, diretta soprattutto a rendere più flessibile il settore ed a farla pienamente partecipe della evoluzione del sistema bancario. Il disegno complessivo a cui dovranno concorrere sia queste modificazioni dell'ordinamento sia una più efficace applicazione dell'ordinamento esistente, è quello di una agricoltura come sistema di imprese competitive, garantite da rapporti di interprofessionalità con l'industria trasformatrice, orientate anche se non abbandonate al mercato. Per questa via l'agricoltura con a correrà anche alla riduzione del disavanzo agro-alimentare del paese.
Un terzo punto di incrocio con i punti generali del programma è rappresentato dalla peculiarità dell'impegno per l'agricoltura del Mezzogiorno. Elemento chiave sarà la sinergia tra intervento ordinario e intervento straordinario da realizzare nelle forme previste dalla legge n. 64, con particolare riguardo a forme più moderne e incisive quali l'accordo di programma. Il completamento delle infrastrutture di bonifica e irrigazione, la creazione di un moderno tessuto cooperativo, l'integrazione agroindustriale anche con riferimento alla utilizzazione non alimentare di prodotti e sottoprodotti agricoli, la sperimentazione e l'avvio di altre colture, uno sforzo nuovo per la qualificazione dell'offerta e la commercializzazione: questi sono i capitoli principali del programma agricolo per il Mezzogiorno.
Il sostegno dell'agricoltura come fattore di politica ambientale rappresenta la quarta intersezione programmatica.
Vi sono innanzitutto da rimuovere alcuni ostacoli, attraverso il rafforzamento dei programmi in corso di lotta integrata e di incentivazione a pratiche non inquinanti, al fine di rendere l'agricoltura meno vincolata alle tecnologie derivanti dalla gamma di consumi intermedi messi attualmente a disposizione dell'industria. Ma vi è da sviluppare la grande potenzialità positiva rappresentata dalla naturale funzione di presidio del territorio, in termini multifunzionali, dell'attività agricola. Ciò vale in modo specialissimo per le zone di montagna e per le aree marginali o a rischio. E ciò vale non soltanto per l'aspetto forestale, per il quale il piano forestale nazionale di recente approvazione offre nuove importanti opportunità.

POLITICA DELL'AMBIENTE

La «sfida dell'ambiente» investe ormai il nostro Paese la nostra cultura, il nostro modo di vivere.
Anche questo aspetto della politica nazionale è fortemente condizionato dalla scadenza europea del 1992, sì che in riferimento alla politica ambientale dobbiamo ricercare le linee della coerenza europeistica.
L'istituzione del Ministero dell'Ambiente ha costituito di certo il punto di emersione istituzionale più significativo della battaglia per la creazione dei presupposti della politica ambientale.
In considerazione, infatti, del ruolo significativo che spetta alle regioni ed agli enti locali per una politica ambientale aderente alle nostre realtà territoriali, ed in considerazione del carattere antologica mente interdisciplinare della dimensione ambientale della politica nazionale, vanno costruite, definite meglio e potenziate le funzioni di coordinamento e di aggiorna mento della elaborazione e dell'attuazione delle leggi settoriali (legge Merli, legge sull'inquinamento atmosferico, legge sulla difesa del suolo, legge sull'inquinamento acustico, per indicare le più rilevanti) nonché di sostituzione in caso di inadempienza dei soggetti preposti.
Il Ministero dell'ambiente, in questa prospettiva, dovrebbe essere provvisto di un'Agenzia per la ricerca ed il controllo dell'inquinamento in tutte le sue manifestazioni, ed a tal fine potrebbe provvedersi mediante la riqualificazione e l'eventuale accorpamento di enti operanti nel settore.
In questo contesto si propone l'adozione delle seguenti linee di azione:
approvazione del programma di salvaguardia ambientale 1988-90 e avvio del piano di risanamento delle aree ad alto rischio;
legge-quadro di politica nazionale dell'ambiente, per la definizione degli obiettivi, delle istituzioni, delle modalità e dei tempi di attuazione delle azioni programmate;
la valutazione di impatto ambientale (VIA) ha dimostrato di essere strumento estremamente efficace, nei Paesi dove è stato correttamente adoperato;
la convivenza tra antichi tessuti urbani e localizzazioni industriali è divenuta sempre più inaccettabile. In altri paesi il processo di delocalizzazione industriale è avviato da tempo. Si potrebbe iniziare con progetti-pilota, due dei quali — uno per Genova e l'altro per Napoli — sono stati avviati;
la legge Merli ha mostrato, al di là del suo innegabile merito pionieristico, una carenza di base: ha regolato gli scarichi inquinanti che si immettono nei corpi idrici, ma ha ignorato completamente il loro stato di salute.
I quattro grandi fiumi italiani, in particolare, dovrebbero costituire progetti-pilota per un più vasto piano di risanamento e fruizione multipla (uso potabile, navigazione, balneazione, usi per il tempo libero) del nostro patrimonio idrico.
In questo contesto si dovrebbe avviare una più organica, coraggiosa e moderna politica per i bacini idrici nel loro insieme.
Laddove, infatti, per i bacini idrici del centro-nord si è venuta accumulando una situazione di cattivo uso delle abbondanti disponibilità delle acque, con il grave inquinamento di fiumi e laghi, nel centro sud ingenti risorse vanno perdute dopo aver determinato gravi dissesti geologici. A tutto ciò occorre porre rimedio, essendo quello dell'acqua un problema primario, certo non minore di quello riguardante le riserve petrolifere e le fonti alternative di energia. Troppo spesso, inoltre, nel nostro Paese, frane ed alluvioni richiedono enormi risorse finanziarie per fronteggiare situazioni di emergenza che non consentono un sistema organico di prevenzione delle calamità e di formazione di nuova ricchezza.
La regolamentazione delle acque, il loro invaso e la loro canalizzazione, pertanto, servono all'assestamento del territorio possono assicurare un regolare rifornimento idrico dei centri urbani, una più vasta rete irrigua per lo sviluppo dell'agricoltura più avanzata, e la creazione di nuove fonti di energia idroelettrica, sino ad ora non del tutto esplorate. In questa direzione appare urgente l'approvazione del disegno di legge n. 1139 all'esame della Camera dei deputati.
Il sistema delle aree protette in Italia copre ad oggi circa il 3 per cento del territorio nazionale. Un'adeguata politica di parchi nazionali (subito i parchi nazionali del Pollino, dei monti Sibillini, delle Dolomiti Bellunesi, della marina di Orosei) regionali di riserve naturali e marine dovrebbe essere in grado di portare questa copertura, in tempi ragionevoli, all'incirca intorno all'8-10 per cento.

QUESTIONE URBANA

I problemi che interessano le aree urbante rappresentano una questione di rilevanza nazionale sotto un duplice profilo:
per lo scadimento della qualità della vita che si registra in quasi tutte le concentrazioni metropolitane;
per gli effetti negativi sui livelli di efficienza del sistema che derivano da una situazione di crisi nei servizi e nelle infrastrutture.
La complessità dei problemi richiede azioni organiche e coordinate che coinvolgano il governo nazionale e quello locale e che soprattutto mettano ordine ad una eccessiva dispersione di settori di intervento e di centri di decisione e di spesa.
In questo quadro si colloca l'azione del Ministero per i problemi delle aree urbane al quale è affidato un compito fondamentale di coordinamento e di indirizzo e di promozione di interventi specifici soprattutto per quanto riguarda il sistema delle mobilità (parcheggi, assi veloci di scorrimento, metropolitane, ponti, penetrazioni autostradali) e la rivitalizzazione delle aree dismesse sia pubbliche che private nonché e il rafforzamento del sistema delle reti immateriali con particolare riferimento alle reti cablate.
Per sbloccare i meccanismi paralizzanti che non consentono di attivare gli investimenti pubblici nelle aree urbane sarà individuato lo strumento dell'accordo di programma per la gestione di programmi integrali di opere che dovranno interessare le maggiori città italiane coinvolgendo i soggetti pubblici e privati.
Si deve poi puntare, per eliminare l'inquinamento atmosferico ed acustico, ad un profondo rinnovamento delle condizioni della viabilità urbana.
e A questo debbono servire tra l'altro, la rapida approvazione dei disegni di legge presso il Parlamento, per i parcheggi pubblici e per Roma capitale e l'avvio di opportune iniziative per la migliore riutilizzazione delle aree urbane già industriali o demaniali o esuberanti all'esercizio ferroviario.

BENI CULTURALI

Attorno ai beni culturali si è avuta, negli anni più recenti, una partecipazione dell'opinione pubblica sempre più crescente; ciò sia in rapporto a maggiori e diffuse esigenze qualitative delle società avanzate, sia in conseguenza della aumentata funzione del settore nell'assetto economico-produttivo del Paese.
Le linee cui l'azione del Governo si ispirerà dovranno incidere in concreto sulle questioni, ancora aperte, che si frappongono al disegno di un «servizio di comparto» all'altezza dei tempi e delle aspettative.
1) Prima fra tutte quella relativa alla razionalizzazione dei diversi livelli di programmazione «per progetti», ai quali bisognerà assicurare la massima organicità con le componenti infrastrutturali, economiche e sociali nei relativi contesti territoriali; condizione ineludibile, questa, per avviare in termini corretti soprattutto il grande tema del recupero e del riuso dei centri antichi.
2) È ormai imprescindibile aprire ai grandi musei italiani quegli spazi di autonomia gestionali i quali soli possono assicurare più alti momenti di organizzazione di fruizione, trasformandoli in grandi fondazioni con l'apporto anche dei privati.
3) Rimane ancora ineludibile il nodo del rapporto, nel comparto, tra pubblico e privato. Non è pensabile infatti, che lo Stato e gli enti locali possano da soli farsi carico dell'immensa mole di bisogni che le condizioni del patrimonio artistico denunciano eloquentemente: va dunque, sì, incentivato il contributo fattivo di enti e persone, ma in un quadro di conoscenze e di coordina mento alla cui responsabilità non può abdicare il pubblico servizio. 4) Tutto ciò potrà essere possibile nella misura in cui proprio il Servizio per i ben i culturali, ripensato nel 1975 con valenze precipuamente scientifico-culturali, sarà messo in grado di rompere la rete sclerotizzante comune alle tradizioni più chiuse degli apparati della centralità burocratica: l'impegno è quello di dare attuazione ad una struttura tecnica e moderna, attraverso l'approvazione della nuova legge di tutela.

ENERGIA

La situazione energetica del paese è caratterizzata da una rilevante vulnerabilità.
Le tre condizioni favorevoli che oggi rendono solubili i nostri problemi di approvvigionamento e sopportabili i nostri costi (basso prezzo del petrolio, andamento del dollaro, eccedente produzione francese), verosimilmente non si protrarranno nel medio termine. Il venire meno di uno o più di esse determinerebbe condizioni recessive di vasta portata.
Obiettivo centrale della politica energetica nazionale resta pertanto, la riduzione della vulnerabilità del sistema, attraverso il risparmio energetico, lo sviluppo delle fonti nazionali, la diversificazione delle importazioni per fonte e per provenienza, la protezione dell'ambiente nell'ambito delle direttive comunitarie e degli accordi internazionali.
Un'efficiente politica del risparmio energetico deve basarsi su poche linee guida idonee al conseguimento degli obiettivi e capaci di superare le molte difficoltà conseguenti alla molteplicità dei soggetti coinvolti, al rapido evolversi delle tecnologie, ai limiti emersi nelle capacità di intervento dei livelli istituzionali periferici cui questa politica è stata in larga parte delegata.
Tra gli strumenti più idonei a conseguire positivi risultati si indicano:
la politica dei prezzi e della fiscalità dei prodotti energetici;
la politica degli incentivi (finanziarie fiscali) da perseguire parallelamente al rafforzamento delle istituzioni preposte alla loro erogazione;
la politica di sostegno all'innovazione tecnologica nei vari settori d'uso dell'energia.
Il carattere «orizzontale» che l'energia riveste nel nostro sistema economico-sociale richiede inoltre di affrontare il problema del suo più razionale uso attraverso un approccio sistemico che armonizzi le linee guida su enunciate con le politiche di modernizzazione di altri settori del paese, in particolare quello dei trasporti.
Esistono nel paese le condizioni per incrementare le fonti energetiche nazionali (metano, petrolio, geotermico, idroelettrico e altre fonti rinnovabili) in misura tale da ridurre la dipendenza dall'estero del 5-6 per cento.
Ciò può essere conseguito anche aumentando l'autonomia operativa dei soggetti economici potenzialmente interessati alla produzione di energia specie su piccola scala dimensionale.
Un maggiore coinvolgimento dell'imprenditoria privata, così come del mondo delle aziende municipalizzate, può essere reso possibile anche attraverso modeste revisioni di alcuni testi normativi (legge istitutiva dell'ENI del 1953, dell'ENEL del 1962, leggi minerarie del 1957 e del 1967).
Inoltre possibilità aggiuntive possono emergere da una organica politica di ristrutturazione dei bacini idrici centromeridionali, con piena ed adeguata utilizzazione delle acque altrimenti disperse.
La questione ambientale rappresenta oggi la parte più qualificante di una nuova politica energetica: perché condizione necessaria ad assicurarle un adeguato con senso sociale e perché resa urgente da condizioni di preoccupante degrado del nostro habitat. Ci troviamo qui «schiacciati» tra i danni quotidianamente provocati dalle fonti che assicurino la più larga parte dei nostri fabbisogni energetici e l'impossibilità a ricorrere, nella misura prima prevista, al contributo del nucleare, fonte non dannosa durante il suo funzionamento ordinario, ma potenzialmente molto pericolosa in caso di incidente grave.
Vi è oggi un'ampia convergenza di opinioni sulla necessità di una nuova organica normativa sui procedimenti di localizzazione degli impianti. Essa dovrà prevedere una fase di indagine sui siti che investa preliminarmente l'intero territorio nazionale motivante di fronte alla popolazione le progressive selezioni dei luoghi considerati più idonei; un'altra fase dovrebbe essere dedicata alla «inchiesta pubblica» per coinvolgere la partecipazione popolare e quella degli enti locali interessati ed anche per acquisire gli elementi necessari alla valutazione di impatto ambientale (VIA). La nuova normativa, prevedendo altresì tempi certi per le deliberazioni conclusive, dovrebbe superare i dubbi interpretativi che gravano sulla legislazione vigente.
Naturalmente, il necessario miglioramento delle condizioni ambientali impone l'adozione di tecnologie che garantiscano il rispetto delle nuove centrali dei livelli consentiti per le emissioni nell'atmosfera e riducono quelle delle centrali esistenti anche con opportune scelte dei combustibili e delle loro modalità di impiego.
In ordine alla questione della nucleo elettricità, sussiste l'impegno a non effettuare investimenti per nuove centrali nucleari in attesa dei risultati delle ricerche sulle nuove tecnologie intrinsecamente sicure. Le cosiddette basi del «presidio nucleare» pertanto sono costituite dagli impianti esistenti di Trino e Caorso. Per quanto attiene alla centrale di Montalto si provvederà agli accertamenti tecnici, economici e di impatto ambientale per valutare la possibilità della riconversione polivalente senza escludere il ricorso allo stesso nucleare intrinsecamente sicuro, se e quando risulterà possibile.

I TRASPORTI

L 'attuazione di un sistema europeo dei trasporti appare essere, oltre che un obiettivo, una indispensabile condizione di base per rendere operativo l'Atto unico europeo del 20 giugno 1987.
La pianificazione unitaria nazionale ed un'adeguata gestione dei programmi restano condizioni fondamentali per un organico sviluppo del settore trasporti e per una coerente attuazione degli investimenti pubblici.
In questo contesto hanno priorità le infrastrutture nazionali di interesse comunitario, si tratta della progettazione e realizzazione di opere la cui funzione ha un interesse sovranazionale e quindi della Comunità Europea nel suo complesso.
I progetti principali che riguardano l'Italia devono concernere i valichi ferroviari del Brennero e dello Spluga, i sistemi portuali del nord Tirreno e del nord Adriatico e i sistemi di collegamento del sud d'Italia con il centro Europa.
Con il completamento del mercato comunitario dovrà essere definito l'effettivo ruolo delle ferrovie nel sistema complessivo dei trasporti ed il grado di imprenditorialità ed efficienza, per gli investimenti e l'esercizio, che esse dovranno raggiungere.
Con la legge n. 210 del 1985 si è provveduto a trasformare l'azienda autonoma delle ferrovie dello Stato in ente pubblico economico, consentendo di avviare le prime necessarie trasformazioni organizzative. Tuttavia l'imminenza del 1992 pone una grave sfida all'ente delle ferrovie dello Stato, che deve accelerare i processi di ristrutturazione interna, per essere pronto all'appuntamento della liberalizzazione in condizioni di maggiore competitività. In questo senso può essere opportuna una revisione dello statuto dell'ente delle ferrovie dello Stato.
Appare anche di notevole importanza accentuare la promozione dello sviluppo del trasporto merci combinato strada-rotaia, in parallelo con l'attivazione dei centri internodali e con la riorganizzazione del trasporto merci su strada.

MARINA MERCANTILE

L'integrazione dei trasporti marittimi nell'ambito della Comunità è una necessità strutturale sia per l'Italia sia per gli altri Stati membri. Tale integrazione esige, all'interno della Comunità, il reciproco adeguamento funzionale delle varie modalità di trasporto, delle normative nazionali, delle economie di scala e dei nodi infrastrutturali.
Essa consentirebbe il movimento rapido ed economico delle merci e delle persone sull'intero territorio comunitario. In mancanza di essa, le difficoltà e i ritardi ai porti ed alle frontiere continueranno e il disallineamento dei costi, aggravato spesso da inefficienza, tenderà a trasformare il nostro Paese in un appetibile mercato per gli altri anziché in un centro di scambi attivo ed adeguato alla sua capacità produttiva.
Di qui la necessità e l'urgenza di elevare gli standards di efficienza e di competitività dell'industria marittima italiana (flotta mercantile, porti e cantieri navali), per consentire ad essa una politica di integrazione comunitaria, che entro il 1992 avrà già definito i suoi assi portanti. Per il conseguimento di tale scopo si articolano di seguito gli obiettivi di riadeguamento competitivo e di sviluppo relativi a ciascun comparto dell'industria marittima italiana.

Flotta mercantile:

la sollecita rimozione delle autorizzazioni per l'acquisto e la vendita di navi, che pregiudicano la capacità contrattuale e competitiva delle imprese marittime. Del resto tali autorizzazioni non trovano alcun riscontro per analoghe operazioni di altri settori industriali;
la difesa del libero accesso competitivo della nostra flotta ai traffici internazionali, mediante resistenza congiunta dei paesi comunitari, contro politiche e pratiche discriminatorie di paesi terzi;
l'incoraggiamento per le integrazioni delle nostre imprese marittime in raggruppamenti comunitari ed extra comunitari idonei a fronteggiare la concorrenza globale nel mondo e a servire meglio ed a costi minori i traffici.

Porti:

l'individuazione e la determinazione di pochi porti italiani — imbuti collettori di traffico per posizione geoeconomica — in grado di controllare e movimentare a buon mercato flussi crescenti dell'interscambio nazionale e delle merci in transito;
il collegamento funzionale a tali porti di scorrevoli ed adeguate infrastrutture viarie e ferroviarie nonché di aree idonee alla trasformazione delle materie prime in importazione;
l'adozione e la sperimentazione di sistemi gestionali autonomi, vigenti da tempo nel nord Europa, in grado di condurre l'azienda porto come vero e proprio centro di produzione;
la determinazione delle nuove e polivalenti funzioni che le risorse umane sono chiamate a svolgere nella conduzione del porto e dei mezzi portuali a tecnologia avanzata, la formazione e la specializzazione professionale di tali risorse nonché la composizione delle squadre e dei loro costi.

Cantieri navali:

il completamento delle ristrutturazioni delle capacità produttive dei cantieri navali esistenti, in linea con le direttive e decisioni convenute in CEE;
lo sviluppo prioritario della ricerca per garantire in tempi ragionevoli l'individuazione e l'offerta di produzioni navali specializzate richieste dal mercato dell'industria marittima mondiale.

LE TELECOMUNICAZIONI

Una rete moderna di telecomunicazioni è un'esigenza strategica per il nostro paese, elemento determinante per il suo sviluppo. Ciò pone delle scelte sia da parte del Governo e del Parlamento, sia da parte del sistema telecomunicazioni, per recuperare i ritardi accumulati rispetto ai paesi industrialmente più avanzati ed in vista di una completa integrazione europea.
I programmi di investimento messi a punto da IRI-STET-SIP (36.300 miliardi) consentiranno di raggiungere entro il 1992 un allineamento con l'Europa attraverso una più intensa penetrazione telefonica e l'evasione rapida della nuova domanda di allacciamento al servizio; un miglioramento della qualità del servizio, con particolare attenzione alle esigenze del sud e delle grandi aree metropolitane. In aggiunta a ciò, è prevista a favore delle regioni meridionali una serie di progetti speciali di telecomunicazioni e telematica in parte già approvati dal CIPE per un importo superiore ai 700 miliardi.
Una grande attenzione sarà posta ai programmi di sviluppo e potenziamento dei nuovi servizi della telematica e delle reti speciali; in quell'area si accentrerà, così come avviene all'estero sempre più l'impegno delle concessionarie.
Particolare rilevanza nell'ambito del piano nazionale delle telecomunicazioni acquista il tasso medio annuo di crescita dei servizi altamente significativi, come la trasmissione dati, il radiomobile, il facsimile, il videotel.
Nei prossimi mesi verranno iniziate le prove in campo di nuove soluzioni di rete particolarmente adatte ad un'estesa gamma di servizi telematici.
Nell'ambito degli obiettivi sopra menzionati troveranno soddisfacimento anche le maggiori esigenze di telecomunicazioni specie di tipo qualitativo che emergeranno in occasione dei campionati di calcio del 1990.
È un appuntamento di rilievo internazionale per il nostro sistema di telecomunicazioni e ciò imporrà la scelta di alcune priorità territoriali nell'attuazione del programma.
Il programma di investimenti permetterà di sviluppare l'occupazione e di sostenere il settore manifatturiero nella difficile fase di passaggio dal sistema elettromeccanico a quello elettronico.
In primo luogo occorre risolvere la questione del riassetto del settore telecomunicazioni attraverso la riforma del Ministero delle poste e telecomunicazioni con il rafforzamento dei suoi poteri di pianificazione e controllo, con l'unificazione di tutti i sistemi di telecomunicazione in un'area gestionale omogenea presso l'IRI e la creazione di un'Azienda pubblica per i servizi di posta, di banco-posta e telematica.
Il passaggio ad un unico polo a prevalente partecipazione statale articolato in modo che va approfondito rappresenta un indispensabile fattore di razionalizzazione.
In secondo luogo va affrontato il nodo dei rapporti tra pubblico e privato ed il problema posto dalle esigenze di liberalizzazione, che spingono verso una progressiva apertura alla concorrenza dei terminali e dei servizi a valore aggiunto.
Sempre riaffermando il principio generale del monopolio pubblico alla commutazione e trasmissione, è opportuno favorire l'accesso di terzi alle reti private, a precise condizioni che prevedano le necessarie autorizzazioni, l'obbligo di utilizzare i circuiti pubblici ed il controllo sui canoni e tariffe.

POLITICA ATTIVA DEL LAVORO

Premessa

L'obiettivo della occupazione resta un valore permanente e strategico dell'azione che si propone il Governo e le politiche dello sviluppo ne costituiscono la naturale fonte di alimentazione. Componente essenziale di questa strategia è la politica attiva del mercato del lavoro tendente a valorizzare anche la spesa pubblica; sia quando si esprime in spesa per la garanzia del salario dei lavoratori (cassa integrazione guadagni, indennità di disoccupazione, ecc.), sia quando si esprime in spesa per l 'occupazione giovanile (fiscalizzazione degli oneri sociali, dell'apprendistato e della formazione lavoro) sia quando diviene spesa per la riconversione delle strutture e dei processi produttivi (prepensionamenti, contratti di solidarietà, formazione di lavoratori in mobilità), sia quando è diretta alla creazione di quell'insieme di servizi che servono ad avvicinare la domanda all'offerta superando le forme burocratiche e meramente certificatorie degli attuali servizi di collocamento.

Gli interventi

Il Governo si ripropone, in riferimento alla utilizzazione dei capitali della spesa per il lavoro tre finalità principali:
1) ricondurre i capitali ad unità per renderli «governabili»;
2) renderli verificabili, in termini di redditività del lavoro;
3) variare la composizione delle politiche del lavoro in un mercato aperto che pretende interventi più sofisticati e continui.
Premesse per questa politica sono la flessibilità degli interventi e la concertazione con le forze sociali.
Il Governo e la sua maggioranza sono impegnati all'approvazione del provvedimento in materia del mercato del lavoro già presentato dal Ministro del lavoro e ora all'esame del Senato.
Appare necessario in questo contesto favorire il superamento della legislazione e della prassi che limitano la mobilità del lavoro; il rilancio del salario d'ingresso e del contratto a termine, l'ampliamento della possibilità di effettuare chiamate nominative, la revisione della disciplina del part-time, l'istituzione di una indennità di mobilità per un periodo triennale per i lavoratori in cassa integrazione, risultanti eccedentari.
Il Governo è impegnato inoltre a proporre «azioni positive» per specifiche realtà riguardanti: i lavoratori marginalizzati (disoccupati o inoccupati oltre i 35 anni); i lavoratori handicappati da sostenersi con specifici processi formativi; la fuoriuscita dal «sommerso» dell'occupazione priva delle più essenziali garanzie sociali.

PIANO PER LA SCUOLA

La centralità della questione scolastica non nasce solo dalla grave situazione di tensione sindacale esistente nella scuola, ma soprattutto, dalla prossima scadenza del 1992, quando i titoli di studio e le professionalità nell'ambito della comunità europea avranno libera circolazione e saranno messi direttamente a confronto nella loro qualità non meno dei prodotti frutto anche essi dell'inventività, delle capacità tecniche, dell'intelligenza dell'uomo.
L'offerta del lavoro già oggi, ma ancora più domani, potrà aumentare in ragione direttamente proporzionale alla preparazione e alla qualificazione professionale di coloro i quali si presenteranno sul mercato del lavoro.
Per affrontare in modo ordinato le singole questioni si propone di definire un intervento straordinario e coordinato di carattere pluriennale, finalizzato al miglioramento della qualità dell'istruzione attraverso un utilizzo più razionale e produttivo delle risorse umane e finanziarie.
Si tratta di predisporre un piano pluriennale per la scuola necessario ad avviare un processo di riqualificazione dell'intero sistema formativo verso obiettivi che sono essenziali per lo sviluppo complessivo del Paese.
È questa la ragione che giustifica il piano proposto che, come sperimentato nella vicina Francia, dovrà impiegare gradualmente crescenti risorse per fini che non sono puramente assistenziali e incrementano spese correnti incompatibili con il nostro equilibrio generale del bilancio dello Stato. Sono invece investimenti suscettibili nel tempo della più alta produttività perché rivolti ad aumentare la professionalità responsabile dell'uomo e la sua creatività, ciò che costituisce nell'età moderna della tecnologia avanzata la materia prima fondamentale e vincente sulle materie prime tradizionali.
Coerente a questa scelta è l'approvazione del disegno di legge che istituisce il Ministero per l'università e la ricerca e stabilisce principi dell'autonomia dell'università e degli enti di ricerca.

Le innovazioni scolastiche più urgenti

Le priorità sono innanzitutto date da una rapida approvazione:
1) dei provvedimenti che condizionano sia la riforma dei programmi delle scuole elementari (già avviati in sede sperimentale), sia quelli della secondaria superiore (già all'esame dell'apposita commissione ministeriale);
2) della legge di ordinamento della nuova scuola elementare (già all'esame della Commissione cultura alla Camera dei deputati). Il Governo provvederà inoltre a rielaborare una legge quadro di riforma della scuola secondaria superiore — necessaria anche per definire le nuove norme degli esami di maturità — sulla base delle convergenze a cui già si era per venuti nella passata legislatura. Una legge che porti a dieci anni l'istruzione obbligatoria, allineando così l'Italia agli altri paesi nella Comunità economica europea;
3) di una legge quadro sul diritto allo studio (necessaria per orientare e correggere l'attuale legislazione regionale);
4) di un rifinanziamento delle leggi per l'edilizia scolastica e relativa modifica delle attuali norme di procedura che si sono dimostrate troppo spesso come la fonte delle scarse operatività della legge soprattutto nelle zone del Mezzogiorno dove maggiori sono le necessità;
5) una legge sulla parità scolastica.

Le condizioni per avviare il processo di innovazione scolastica

1. L'autonomia delle scuole: si dovrà affrontare rapidamente il disegno di legge concernente l'autonomia scolastica. All'autonomia della scuola si collega l'attuazione dei principi del diritto allo studio e della scuola paritaria prevista dalla Costituzione al fine di assicurare agli studenti un trattamento equipollente in ogni tipo di scuola. Con riferimento a questa autonomia della scuola vanno rivisti ruolo e funzioni degli organi collegiali esistenti.
2. Il decentramento dell'amministrazione scolastica e il rilancio della democrazia scolastica. Per favorire il processo di innovazione indicato occorre procedere ad una conseguente modifica dell'attuale struttura centralizzata del Ministero della pubblica istruzione.
3. La soluzione del problema del personale scolastico partendo dalla riconsiderazione sulle norme dell'impiego pubblico che regolano il rapporto di lavoro della burocrazia statale, occorre tener presente la peculiarità della funzione docente e, in conseguenza occorre dare il giusto riconoscimento anche retributivo, alla professionalità e al merito di quanti operano all'interno di un servizio pubblico produttivo.
Dalla contrattazione dovranno scaturire i contenuti per un apposito provvedimento di legge sulla formazione del personale docente e sul suo aggiornamento.

Procedure e strumenti per approvare e da attuare un piano pluriennale

La messa a punto del piano dovrebbe essere proceduto:
1) da una Conferenza nazionale sulla scuola a cui siano chiamate a dare il proprio contributo tutte le espressioni della società civile;
2) da un confronto in Parlamento (potrebbe essere utilizzato lo strumento della risoluzione) sulla situazione della scuola in Italia per far emergere, anche con il coinvolgimento delle opposizioni, le linee portanti del piano straordinario ed i suoi tempi di attuazione.
Infine occorre istituire sin dalla costituzione del Governo, una struttura nuova presso il Ministero della pubblica istruzione, che veda la presenza anche di rappresentanti delle altre amministrazioni più direttamente interessate (ricerca scientifica, lavori pubblici, tesoro, bilancio eccetera) nonché di altri enti ed organizzazioni rappresentative, del mondo sociale e produttivo, e a cui sia affidato il compito di elaborare e seguire l'attuazione del piano pluriennale.
Tale struttura dovrebbe garantire la continuità dell'impegno dello Stato e il rispetto delle scadenze sottraendo l'attuazione del piano ai condizionamenti delle vicende politiche.

RICERCA SCIENTIFICA

È essenziale incentivare l'impegno a favore del settore per garantire lo sviluppo e il rafforzamento delle tre reti di ricerca nazionali, rappresentate rispettivamente dall'università, dagli enti pubblici e di ricerca e dal settore di ricerca industriale.
Recenti dati elaborati dall'ISTAT hanno documentato infatti un netto rallentamento, verificatosi nello scorso anno del complesso degli investimenti pubblici assegnati a questo settore.
È necessario ribaltare tale tendenza.
Per l'area di ricerca applicata e finalizzata sembra opportuno, stante le difficoltà ampiamente segnalate dalla comunità scientifica ed emerse nella discussione preliminare della ricordata legge di istituzione del Ministero, nell'ambito della Commissione della pubblica istruzione del Senato, di potenziare ruolo e funzione del Ministero dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica il cui compito è da intendersi rivolto alla promozione della ricerca di base, applicata e di sviluppo svolto dagli enti pubblici di ricerca, allo sviluppo delle attività di orientamento e di supporto a favore della ricerca industriale, al settore attività di ricerca spaziale e all'incremento dei finanziamenti previsti a carico della legge n. 64 di innovazione industriale. Viene confermato l'impegno per la creazione dell'Agenzia spaziale italiana.
Particolare rilievo deve essere assegnato, altresì, al potenziamento degli interventi di sviluppo dell'attività scientifica e tecnologica nelle regioni meridionali del paese coordinando tra loro gli interventi già previsti da parte del CNR, dell'ENEA, dell'INFN e dei settori industriali interessati.
Al CNR sarà richiesto di predisporre, in sede tecnica, sulla base degli elementi e degli studi in corso un dettagliato programma di sviluppo per l'intera rete scientifica e tecnologica delle regioni meridionali del paese.

LA QUESTIONE FEMMINILE

Nel quadro di una politica volta a garantire l'ammodernamento ulteriore del Paese si colloca una questione di grandissimo rilievo: quella femminile.
Bisogna dimostrare piena consapevolezza del ruolo assunto delle donne nelle stesse grandi trasformazioni che investono la cultura ed il costume, cogliendo la loro grande potenzialità creativa che costituisce una autentica risorsa per il recupero dì un rapporto di fiducia tra cittadini ed istituzioni. La domanda politica delle donne perciò va colta non come una rivendicazione di gruppo, ma come aspirazione ad una più sostanziale democrazia, che deve trovare riscontro in tutta l'azione del Governo.
Occorre perciò ribadire l'impegno per una politica delle pari opportunità e per la promozione di una cultura della parità nella famiglia, nella scuola, nei servizi, nel lavoro, nell'impresa, nelle stesse istituzioni.
Occorre inoltre, in particolare, dare impulso ad una moderna politica di sostegno e di promozione all'accesso al lavoro delle donne, attraverso un più stretto collegamento tra scuola e mondo economico ed una formazione professionale che accompagni per tutta la vita attiva l'esigenza della mobilità e della flessibilità della forza lavoro femminile, favorendo complessivamente anche il rientro nell'attività lavorativa.
Sul piano immediato il Governo dovrà farsi carico di sollecitare la rapida approvazione: delle proposte di legge, giacenti in Parlamento, che riguardano l'istituzione della Commissione nazionale per la parità presso la Presidenza del Consiglio dei ministri; del disegno di legge governativo che costituisce presso il Ministero del lavoro il Comitato delle pari opportunità per l'applicazione ed il miglioramento della legge n. 903 del 1977 e per la realizzazione nelle aziende pubbliche e private di programmi di azioni positive, previste peraltro anche dai contratti 1987; del testo, già approvato dal Comitato ristretto del Senato relativo alla riforma delle norme contro la violenza sessuale.

POLITICHE SOCIALI

La continuazione e lo sviluppo del risanamento e della ripresa, avviati da alcuni anni, per una crescita moderna del paese, esige infine di ridefinire un sistema di politiche sociali, aperto al confronto con la complessa realtà del paese e capace di affrontare le vecchie e nuove povertà che investono la famiglia italiana, nonché le persone sole, siano esse giovani o anziane.
Impostare un programma capace di dare prospettive sicure agli anziani, agli inabili non autosufficienti, costruire più case, dar vita alla legislazione sociale e dei servizi reali alle famiglie e ai singoli, riconoscendo gli spazi propri dell'associazionismo e del volontariato sulla base di una chiara distinzione e collaborazione tra ruolo pubblico, ruolo privato e privato sociale, costituiscono altrettanti punti di un impegno ineludibile.
Su tutte le tematiche sociali è necessario manifestare una volontà chiara e individuare i modi concreti, anche attraverso la costituzione di commissioni di studio o di consulte, per realizzare un rapporto e un dialogo costanti con le varie realtà che compongono la società nazionale.
Alcune positive esperienze effettuate su questioni concrete, attraverso organismi di consultazione, come ad esempio quella sui portatori di handicap, dimostrano che c'è nella gente un bisogno di potersi esprimere e di essere ascoltati, che va assecondato e raccolto.
Ciò riguarda in particolare i giovani, gli anziani, le forze sociali e di volontariato.
Nel quadro di quella solidarietà che costituisce una scelta fondamentale della nostra Costituzione bisogna inoltre porsi il problema degli interventi volti a risparmiare alla donna il trauma dell'aborto.
Per quanto riguarda la famiglia, oltre alle indicazioni su riportate va ribadito in generale il valore e l'attualità dell'articolo 29 della Costituzione e va definita una politica di sostegno alla famiglia monoreddito e a quelle su sui pesino situazioni di grave disagio (anziani non autosufficienti, handicappati, eccetera).
Va inoltre portata avanti la proposta sulla riforma dell'istituto degli assegni familiari e approfondito l'impegno per giungere a soluzioni positive possibili circa l'istituzione del cosiddetto assegno sociale.
Altro campo di attenzione e di necessario impegno è quello che riguarda il grave fenomeno della violenza ai minori.
Bisogna sollecitare l'approvazione del disegno di legge, già pendente presso il Senato, che modifica il codice penale in materia di diritti dei minori e portare avanti un'azione di misure preventive idonee a combattere il fenomeno.
Complessivamente è necessario attuare, gradualmente, un'organica politica sociale che coordini i vari interventi dall'assistenza, alla sanità, alla previdenza, eccetera. In questa chiave probabilmente è opportuno accentuare un ruolo di coordinamento presso la Presidenza del Consiglio, creando in tal modo le condizioni istituzionali per il coordinamento degli interventi, per arrivare all'approvazione di una legge quadro sull'assistenza e i servizi sociali, ormai non più procrastinabile.
Nello stesso contesto si potrebbe costituire anche un osservatorio nazionale per il volontariato.
Per quanto riguarda il volontariato, l'associazionismo e le cooperative di solidarietà sociale, il Governo presenterà propri disegni di legge.
Merita poi particolare attenzione ed approfondimento la proposta, già sperimentata da alcuni gruppi sociali di prevedere un anno facoltativo di volontariato sociale per le donne.
Più in generale, nel campo della sicurezza sociale, è necessaria una revisione di ampia prospettiva capace di riequilibrare le diseguaglianze ancora persistenti a carico dei più deboli, nella distribuzione delle risorse che concorrono a determinare la qualità della vita.
Obiettivo prioritario è quello del riordinamento del sistema previdenziale, che, da un lato, va contenuto, per quanto riguarda i costi, nell'ambito delle compatibilità finanziarie generali, dall'altro va indirizzato, sul piano dell'efficacia, alla finalità di realizzare, nella sua pluralità di articolazione, una equa distribuzione delle risorse e al contempo dei sacrifici contributivi nella salvaguardia dei diritti acquisiti.

PROBLEMI DELLA SANITÀ

L'approvazione della legge 23 dicembre 1978, n. 833 «Istituzione del Servizio sanitario nazionale» ha segnato una tappa legislativa di notevole, riconosciuta importanza per l'attuazione del dettato dell'articolo 32 della Costituzione.
I princìpi generali enunciati dalla riforma appaiono ancora oggi pienamente validi, ma le modalità di realizzazione degli obiettivi previsti dalla legge n. 833 del 1978, sono apparse — nel decennio trascorso — sotto alcuni aspetti troppo rigide, sotto altri insufficienti sì da richiedere da tempo un processo di adeguamento di ampio respiro.
Tale azione di revisione non può compiersi per sola via amministrativa ma richiede atti legislativi ben definiti. Sembra infatti giunto il momento di promuover e — da parte del Governo — il processo di revisione seguendo le linee che il dibattito «tecnico», di opinione pubblica e parlamentare hanno già indicato. Le prime fondamentali questioni sono:
a) quelle della modifica delle fonti di finanziamento del sistema. In questo ambito andranno valutate eventuali forme più articolate e volontarie di parziale autotutela;
b) quella della già richiamata responsabilizzazione dei singoli centri di spesa, anche con l'indicazione di specifiche capacità impositive delle regioni per riportare sotto controllo la spesa secondo le indicazioni formulate nel «piano di rientro».

I problemi e gli obiettivi fondamentali

I problemi — indicati per grandi «aree» di intervento — sui quali è necessario per venire a nuove soluzioni e che costituiscono altrettanti obiettivi politici da perseguire con concrete linee operative, possono essere così indicati: Assetto Governo — Regioni nella programmazione — Gestione della sanità.
1) Va incrementato il processo di deferimento alle regioni della programmazione gestione nel proprio ambito della sanità, stimolandole alla sollecita redazione dei piani sanitari regionali ed a tutti gli adempimenti previsti dalla legge 23 ottobre 1985 «norme per la programmazione sanitaria e per il piano sanitario triennale 1986-1988» (n. 595 e successive modificazioni e integrazioni) conferendo loro, come già sottolineato, una maggiore responsabilità anche finanziaria nel settore sanitario.
2) In sede centrale va migliorato il «coordinamento operativo stabile fra le varie regioni» e la collaborazione attiva dei poteri amministrativi con le professioni sanitarie mediante opportuna riforma del consiglio sanitario.
3) L'approvazione recente di importanti provvedimenti di legge consente di definire il documento «propositivo» di piano sanitario nazionale ai sensi della citata legge 23 ottobre 1985, n. 595, nel quale tra l'altro siano puntualizzate talune proposte di settore, come quelle riguardanti le «azioni finalizzate» e i «progetti-obiettivo», quale punto di riferimento di tutti i soggetti coinvolti:
occorre procedere alla definizione delle caratteristiche dei presìdi e servizi di alta specialità (articolo 5 legge n. 595 del 1985);
occorre stabilire i criteri e le procedure per la ripartizione del fondo sanitario nazionale, tenendo conto anche delle ipotesi prospettate con il disegno di legge «modifiche all'ordinamento del Servizio sanitario»;
occorre sviluppare un «programma per il Mezzogiorno» che nasca da una rilevazione accurata, in loco, delle esigenze sanitarie e si proponga quale parte differenziata del piano nazionale come strumento di incentivazione e collaborazione per le regioni interessate.
Queste azioni in parte già prestabilite, vanno affiancate dal processo di ristrutturazione del Ministero della sanità alle mutate esigenze, mediante l'adozione di un modello a struttura flessibile e centrato su «obiettivi».
Vanno, inoltre, approfonditi gli aspetti connessi con il riordinamento degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico e degli Istituti zooprofilattici sperimentali.
L'Istituto superiore di sanità e l'ISPELS vanno gradualmente adeguati alle accresciute mansioni.

Rimodellamento delle strutture operative del Servizio sanitario nazionale

Vanno affrontati, a livello di USL:
la distinzione tra poteri decisionali generali e di formazione dei bilanci e le responsabilità di gestione standardizzata e orientata su «obiettivi» della gestione, anche contabile, delle USL;
vanno delineate le particolari caratteristiche sanitarie delle «aree metropolitane»;
vanno definiti i criteri di autonomia giuridico-funzionale degli ospedali generali di livello regionale, con particolare riguardo alle funzioni assistenziali superspecialistiche, di didattica e di ricerca, secondo «piani» coordinati fra Ministero della sanità e Ministero della università e della ricerca scientifica e tecnologica per le funzioni educative primarie, specialistiche e di formazione permanente, nonché per lo sviluppo di programmi di ricerca;
vanno avviate con sollecitudine le procedure della realizzazione di quanto è disposto dalla finanziaria per il 1988 in merito al programma edilizio sanitario.
I modelli operativi per un efficace impegno nelle «aree» di emergenza sanitaria.
Essi vanno costantemente aggiornati, da parte del Ministero anzitutto attraverso il confluire costante dei dati epidemiologici.
Vanno pertanto preordinati o potenziati gli osservatori epidemiologici regionali anche ai sensi dell'articolo 11 della citata legge n. 595 del 1985. Atti di indirizzo e coordinamento — assistiti nell'elaborazione da commissioni di esperti — forniranno «linea guida» alle regioni, alle USL e ai presidi ospedalieri e territoriali secondo le rispettive competenze per una efficace azione sanitaria.
Fra le suddette aree un posto tutto particolare spetta all'emergenza AIDS, rispetto alla quale sembra necessario un piano nazionale coordinato a livello internazionale.

Rapporti tra versante sanitario e versante dell'attività di sostegno rivolta alle cosiddette «categorie deboli»

In presenza di un utile strumento operativo costituito dall'istituzione dell'Ufficio del ministro per gli affari speciali — che ha rivolto la sua attenzione alle categorie accennate — si impone un nuovo metodo di intervento del Ministero della sanità nel settore, basato anzitutto sullo stabile coordinamento con il predetto Ufficio del ministro.
Sotto il profilo operativo occorre:
utilizzare gli strumenti operativi forniti dai «progetti obiettivi» (ex articolo 8, legge n. 595 del 1985);
rifinanziare la legge n. 297 per assicurare continuità all'azione delle comunità terapeutiche in materia di tossicodipendenza;
migliorare l'assistenza psichiatrica attraverso anche necessarie modifiche della legislazione vigente per eliminare i vizi e i limiti emersi e per alleviare le famiglie da un onere che impropriamente e distruttivamente ha finito per cadere soprattutto su di loro;
porre mano agli studi e alla progressiva realizzazione del «Piano di residenze protette» deliberato con la legge finanziaria per il 1988.

Formazione del personale sanitario

Il capitolo della «formazione del personale» del Servizio sanitario nazionale è ormai giunto ad una fase «critica». Le iniziative che — con il faticoso coinvolgimento della facoltà — erano state assunte con il decreto del Presidente della Repubblica n. 95 del 1985 a proposito della programmazione del numero degli studenti (fissato dalle facoltà), tirocinio, revisione degli esami di stato, revisione del curriculum ecc., debbono essere poste in atto, aggiornandole in base all'esperienza.
Debbono essere gradualmente applicate le norme di formazione del personale infermieristico e tecnico fissate dalla Comunità europea. Analogamente, nel settore della formazione complementare del medico di medicina generale e nel settore delle specialità generali debbono essere rapidamente approvate le leggi di recepimento delle normative europee stanziando gli opportuni fondi.
È necessario prestabilire un meccanismo di stretto coordinamento fra le Amministrazioni dell'università e ricerca scientifica e l'Amministrazione sanitaria per gli atti esecutivi in materia.

Riflessione sui problemi della deontologia e della bioetica

Va aumentando — nell'opinione pubblica — la riflessione sui temi della «bioetica», ed è stata affacciata anche l'ipotesi di una «riscrittura di alcune norme del codice civile (e del codice penale) riguardanti il «diritto del corpo».
Il vertiginoso sviluppo della scienza e della medicina e, in particolare, l'ingresso delle varie tecniche di fecondazione artificiale, pongono problemi difficilmente risolvibili nell'ambito della deontologia medica e — comunque — non contemplati dalla legislazione tecnica esistente. Gli aspetti coinvolti investono infatti princìpi etico-giuridici essenziali e il fondamentale rapporto uomo-famiglia-Stato. Parallelamente, aumenta la consapevolezza della particolare dignità del malato.
Fa parte del programma del Governo avviare una riflessione — in sede di Commissioni centrali — sugli aspetti giuridico etici connessi alla tutela della vita e alla trasmissione di essa in armonia con i diritti fondamentali dell'uomo e il coordinamento con le normative degli altri paesi comunitari.

RIFORMA DEL SISTEMA PENSIONISTICO

L'evoluzione dell'economia e della società nazionale sollecitano un insieme di scelte che consentano di affrontare finalmente il riordino del sistema pensionistico.
I cambiamenti in atto richiedono contenuti innovativi di più ampio respiro rispetto ad indirizzi pur doverosi e già avviati (come quello della separazione nell'ambito della previdenza del settore dell'assistenza) che se servono a conferire chiarezza nei bilanci dello Stato, lasciano irrisolto il problema del come finanziare l'intervento sociale nel suo complesso. Infatti, rispetto alla riforma da avviare assume centralità l'individuazione delle fonti di futuro finanziamento complessivo del sistema, tenendo conto da una parte dell'invecchiamento della popolazione e dall'altra dell'evoluzione quantitativa e qualitativa delle forze di lavoro occupate.
L'allungamento della vita ha determinato e determina, infatti, un mutamento radicale del rapporto tra lavoratori attivi e pensionati, con la conseguente necessità di apportare innovazione nell'attuale sistema pensionistico, se si vuole recuperare un equilibrio finanziario di gestione e patrimoniale.
Assistiamo altresì ad un fenomeno sempre più percettibile di diminuzione del peso del lavoro subordinato sul totale dell'occupazione e della nascita di nuove forme professionali con maggiori caratteristiche di autonomia.
Al momento l'area delle attività terziarie al cui interno il lavoro autonomo occupa il 58,1 per cento, assorbe il 56,4 per cento dell'intera forza lavoro e le proiezioni lasciano prevedere un trend di sempre maggiore incremento negli anni a venire.

Obiettivi della riforma

Nell'ultimo decennio si sono incontrate notevoli difficoltà sulla strada di una riforma delle pensioni in grado di affrontare contestualmente l'armonizzazione delle diverse regole e una loro revisione sia per ragioni di equità che di equilibrio finanziario del sistema.
La mancanza di un accordo soddisfacente non ha impedito l'adozione di una quantità di innovazioni spesso tra loro in contrasto.
Di qui l'impegno prioritario per una preliminare intesa sugli obiettivi politici coerenti, anche se questi obiettivi potranno essere perseguiti con distinte e articolate proposte di legge. Tali obiettivi si possono così sintetizzare:
1) la riforma pensionistica deve articolarsi nella: previdenza obbligatoria, previdenza integrativa, risparmio individuale per l'accesso al mercato assicurativo; assistenza nei confronti di particolari categorie e particolari situazioni soggettive non riconducibili nell'ambito della previdenza;
2) gli enti gestori dell'assicurazione generale, in primo luogo l'INPS, devono organizzarsi come aziende moderne di servizi e quindi devono fondarsi sui principi di responsabilità e decentramento, nell'ambito di un'ampia delegificazione in materia di gestione;
3) le regole dell'assicurazione obbligatoria, salvo quanto appresso specificato, devono essere comuni per tutti i lavoratori e devono essere coerenti con l'evoluzione demografica e la crescente mobilità professionale dei lavoratori attivi. Il nuovo sistema o dovrà essere applicato a tutti i lavoratori con una anzianità di contribuzione inferiore ad una determinata soglia ritenuta necessaria per garantire i diritti acquisiti, oppure dovrà incidere sul trattamento di pensione di tutti i lavoratori indistintamente, in proporzione al periodo di lavoro compiuto dopo l'entrata in vigore della riforma;
4) in raccordo alla riforma dell'ordinamento la perequazione delle pensioni, iniziata con le leggi nn. 140 e 141 del 1985, mediante un intervento pluriennale tenendo conto anche delle innovazioni introdotte nella recente legge finanziaria, dovrà prevedere il ricorso alla solidarietà contributiva dei lavorativi attivi verso i lavoratori in quiescenza prima del 31 dicembre 1988.

Iniziative legislative

In coerenza con gli obiettivi sopra indicati nell'immediato si potrà procedere ad adottare i seguenti provvedimenti:
1) le norme riguardanti il minimo vitale in attuazione delle decisioni assunte con la finanziaria per il 1988;
2) le norme per il controllo delle pensioni di invalidità civile e del loro rapporto con le pensioni di vecchiaia;
3) l'approvazione del testo unificato per la ristrutturazione dell'INPS, già pronto per la sede legislativa alla Commissione lavoro della Camera dei deputati;
4) l'approvazione del provvedimento di riordino delle gestioni dei lavoratori autonomi artigiani, commercianti, coltivatori diretti, nel testo già approvato all'unanimità in sede referente nella scorsa legislatura, assumendo come punto fermo, eccetto per i coltivatori diretti stante lo squilibrio strutturale tra coltivatori in attività di servizio e pensionati, quello della completa responsabilizzazione delle gestioni ad assicurare l'equilibrio economico-finanziario dei bilanci di esercizio e patrimoniale;
5) predisposizione del provvedimento recante le nuove disposizioni per la riforma pensionistica dei lavoratori dipendenti, ispirata al pluralismo, all'armonizzazione delle regole e all'equilibrio finanziario tra contributi e prestazioni delle gestioni.
Le innovazioni più significative da attuare anche mediante delega al Governo riguardano: la parificazione delle aliquote contributive (con la possibilità di prevedere forme diverse da quelle sul solo costo del lavoro); le modifiche del calcolo della pensione su un più lungo periodo retributivo (in particolare un congruo periodo di riferimento per il calcolo della pensione deve essere definito in attuazione della norma della finanziaria per il 1988 sulla eliminazione del tetto pensionistico e ciò per assicurare il necessario equilibrio economico); l'innalzamento dell'età pensionabile e gli incentivi al prolungamento dell'attività lavorativa; l'aumento del periodo necessario per l'acquisizione del diritto alla pensione ; i meccanismi che possono garantire il costante equilibrio economico finanziario dei bilanci di esercizio e patrimoniali. Nella conseguente armonizzazione delle normative per tutti i lavoratori occorrerà provvedere ad assimilare i criteri dell'indennità di fine rapporto lavoro per i dipendenti pubblici a quelli dei dipendenti privati. Su questa materia si deve ricercare una intesa con le organizzazioni sindacali per il raccordo tra la nuova normativa pensionistica e il trattamento di fine rapporto.
6) definizione della disciplina della previdenza integrativa, imperniata sulla istituzione di fondi a capitalizzazione con esclusione di interventi diretti della finanza pubblica.

LA CASA

Una politica per la casa non si esaurisce né nella costruzione di nuovi alloggi, né nella normativa sull'equo canone, ma investe sempre più il tessuto sociale, l'ambiente urbano, i mezzi di trasporto ai fini di una più equilibrata diffusione della domanda sul patrimonio abitativo esistente e di una conseguente eliminazione delle attuali strozzature del mercato.
In questo contesto va assicurata la continuazione del programma decennale con una più attuale impostazione. Come è noto il piano decennale mirava ad assicurare al paese una cospicua quantità di alloggi di edilizia sovvenzionata a totale carico dello Stato e di edilizia convenzionata ed agevolata con mutui parzialmente a carico dello Stato, destinati a singoli soggetti o a cooperative. Ma il disegno complessivo non ha potuto conseguire i risultati previsti perché il comparto privato è stato depresso dall'aumento del costo del denaro, dalle situazioni patologiche create dalla legge sull'equo canone e dalla progressiva rarefazione delle aree. Il comparto pubblico, invece, si è scontrato con le difficoltà burocratiche e con l 'incapacità di gran parte degli enti locali a gestire programmi complessi.
Per superare tutto questo è necessario quindi creare nuove e sostanziali condizioni attraverso uno strumento legislativo da porre subito allo studio e che tenga conto delle seguenti indicazioni:
per l'edilizia pubblica si dovrebbero canalizzare in forma diretta fondi disponibili dello Stato ai comuni o ai consorzi «responsabilizzati», utilizzando anche finanziamenti dall'ex GESCAL nel senso che è necessario fissare i termini ben precisi per l'utilizzazione delle risorse, trascorsi i quali i fondi stanziati vengono trasferiti dai comuni che non li hanno utilizzati a quelli che invece li hanno mutati in interventi concreti;
inoltre creare condizioni di funzionalità amministrativa e operatività in tutte le regioni, specie in alcune del Mezzogiorno ove i ritardi dei livelli decisionali e le carenze strutturali rendono improduttivo lo sforzo finanziario dello Stato;
per il settore privato è opportuno un ampliamento delle fonti creditizie e l'istituzione di nuove forme di raccolta di finanziamento quali, per esempio, le società di investimento immobiliare (fondi immobiliari);
è importante inoltre una riforma fiscale per alleggerire il peso tributario compensando il minor gettito con il recupero alla tassazione del rilevante segmento di abitazioni che attualmente sfugge ad ogni impostazione fiscale.
La richiesta di alloggi deve essere oggi differenziata su nuove tipologie considerando i problemi degli anziani da una parte e delle giovani coppie dall'altra. Il piano previsto dalla legge finanziaria dovrà essere impostato in modo da offrire agli anziani la più confortevole e rasserenante risposta alle loro esigenze, anche di assistenza sanitaria, e senza determinar e un senso deprimente di isolamento e di ghettizzazione.
A questo fine occorre una profonda riforma degli Istituti autonomi case popolari, la cui sclerotica operatività è un ostacolo alla realizzazione dei programmi. La gestione in mano pubblica non ha più una giustificazione, non solo perché gravemente deficitaria sotto vari profili, ma anche perché è giusto favorire l'acquisizione in proprietà della casa, ed è giusto soprattutto per coloro che già da tempo avevano iniziato ad acquisire il titolo per ottenere il riscatto.
Oltre che per gli IACP, anche per gli altri enti un rinnovamento del patrimonio edilizio determinerebbe indubbi vantaggi reddituali e porrebbe in circolazione una enorme massa finanziaria vincolata per la realizzazione di nuove abitazioni nelle aree a maggior tensione abitativa.
Nel quadro di una efficace politica per la casa occorre correggere le distorsioni normative applicative dell'attuale legge dell'equo canone con un giusto equilibrio tra le nuove esigenze degli inquilini e quelle dei proprietari e con liberalizzazione progressiva del mercato.

CULTURA E SPETTACOLO

Per quanto riguarda i problemi particolari del mondo culturale, si dovrà provvedere:
1. — Cinema: al superamento dell'attuale legislazione sulla cinematografia (la legge n. 1213 del 1963) puntando sulla promozione della qualità e competititività della produzione cinematografica italiana sul mercato nazionale, europeo ed internazionale. Ciò è possibile realizzando un equilibrato rapporto tra cinema e televisione, garantendo una maggiore tutela dei minori dalla pornografia, creando le condizioni per lo sviluppo di un'industria dell'audiovisione italiana e, soprattutto in vista del 1992, migliorando il sistema degli interventi creditizi, snellendo norme regolamentari e procedurali estremamente minuziose che impediscono la flessibilità in dispensabile per adeguare l'operatività ai nuovi assetti del mercato.
2. — Teatro di prosa: a una legge organica, che superi la frammentarietà di alcuni interventi che rischiano di tradursi in una pratica di tipo assistenzialistico, per valorizzare invece una politica di interventi selettivi.
3. — Musica: all'aggiornamento della normativa attualmente vigente che dovrà tendere alla conservazione vigente e valorizzazione di un immenso patrimonio che appartiene in modo così tipico alla cultura italiana. Una legge che superi quella del 1967 e che dovrà avere il compito di riformare sostanzialmente le istituzioni musicali affrancandole dai vincoli burocratici di risorse private (enti lirici, istituzioni concertistiche, associazioni musicali) sulla base della ricostituzione di un corretto rapporto tra produzione e distribuzione in una visione con forte carattere di economicità e che argini la preoccupante spirale dei costi.
4. — Sport: ad assicurare con una legge quadro la salvaguardia dell'autonomia e dell'indipendenza dell'organizzazione sportiva, che costituisce un grande valore della comunità nazionale, e sostenere adeguatamente le società sportive dilettantistiche mediante la predisposizione di strumenti idonei a facilitare l 'espletamento degli adempimenti amministrativi, nonché con gli opportuni interventi che consentono di corrispondere alla domanda di infrastrutture sportive e al superamento degli squilibri esistenti tra Nord e Sud.
Il Governo intende creare ed assicurare le condizioni ottimali per lo svolgimento in Italia del campionato mondiale di calcio del 1990, che costituisce un avvenimento di rilevante interesse non solo dal punto di vista sportivo ma anche per i flussi turistici interni e dall'estero, e per l'immagine del nostro paese.

REGOLAMENTAZIONE DEL SERVIZIO RADIOTELEVISIVO

1. — Occorre partire da una premessa di carattere generale. Come ormai noto a molti per esperienza diretta (vedasi per esempio l'ascolto della radio in modulazione di frequenza) non è possibile utilizzare la stessa frequenza in una stessa area per trasmettere due informazioni diverse. L'uso di una frequenza in una determinata area condiziona (nella maggiore parte dei casi sino ad escluderlo) l'uso della stessa frequenza nelle aree confinanti. Vi sono inoltre limitazioni dovute alla natura dell'informazione da trasmettere e alla capacità dei sistemi riceventi di selezionare le frequenze tra di loro. Poiché, inoltre, le frequenze utilizzate dalla radio e dalla televisione sono una parte di tutte quelle disponibili (nello spettro radio-elettrico), si deve concludere che tale ricorso naturale (le frequenze) per le attività di radio diffusione sonora e televisiva è certamente limitata.
2. — Proprio in ragione della limitatezza delle frequenze disponibili e dei vincoli che devono essere soddisfatti per il loro uso anche in aree diverse, in sede internazionale si provvede a varare regolamenti per la ripartizione delle bande di frequenza ai vari servizi e ad effettuare pianificazioni per l'assegnazione delle frequenze agli impianti tese a garantire ad ogni Stato il massimo utilizzo di tale risorsa naturale senza la creazione di interferenze reciproche sui segnali trasmessi sia all'interno che all'estero.
Nel 1961 a Stoccolma si svolse una conferenza di pianificazione per l 'assegnazione delle frequenze agli impianti TV di grande dimensione e cioè di una potenza tale da poter creare interferenze reciproche tra Stati in genere confinanti tra loro anche se separati da tratti di mare o con interposti Stati di ridotta dimensione territoriale.
L'accordo internazionale che seguì tale conferenza è ancora valido. In tale accordo si fissano le procedure per tutta la susseguente estensione delle reti televisive. Analoghe conferenze sono state tenute per la radio in onda media (OM) (1975) e in modulazione di frequenza (MF) (1984).
3/4. — La situazione dell'emittenza radiotelévisiva in Italia, dopo la sentenza della Corte costituzionale del 1976 che ha liberalizzato la radio televisione a livello locale e così come si è sviluppata in 12 anni di vuoto legislativo, se si eccettua il provvedimento parziale del 1985, è rappresentata dalle cifre che seguono.
Il numero degli impianti televisivi in Italia è di circa 15.500 contro 8.800 degli Stati Uniti, 8.600 in Francia, 6.850 in Germania, 3.000 in Gran Bretagna. La crescita annua in Italia è stata mediamente di circa 1.300 impianti negli ultimi due anni. Il numero degli impianti trasmittenti radiofonici in modulazione di frequenza in Italia è di circa 11.600 contro 7.760 negli Stati Uniti, 940 in Francia, 500 in Germania, 500 in Gran Bretagna. La crescita annua in Italia è stata mediamente di 1.100 impianti negli ultimi due anni. Al censimento recentemente aggiornato dal ministero per rispondere ai quesiti della Corte costituzionale sono risultate esistenti n. 4.204 emittenti radiofoniche private e n. 1.397 emittenti televisive.
Il piano nazionale di ripartizione delle bande di frequenza utilizzabili per l'emittenza radiotelevisiva e per gli altri servizi di telecomunicazione, approvato con decreto ministeriale del 31 gennaio 1983, è abbondantemente violato nella situazione di fatto venutasi a creare con frequentissimi sconfinamenti dell'emittenza privata radiofonica nelle bande riservate alla Difesa, ad altri servizi pubblici e in alcuni casi perfino in quelle destinate al controllo del traffico aereo, per cui si è dovuto intervenire più volte tempestivamente da parte degli organi ministeriali e, financo, insediare un'apposita commissione per prevenire questi ultimi rischiosissimi casi di interferenza.
Gli accordi internazionali basati sulla convenzione di Stoccolma del 1961 risultano in alcuni casi inapplicati e il fenomeno di debordamento di emittenti televisive private italiane sul territorio di Stati confinanti ha dato e dà luogo a un difficile ed imbarazzante contenzioso; da ultimo quello con la Svizzera che, installando un potente impianto di trasmissione in Canton Ticino, ha minacciato ritorsioni sul territorio italiano.
Si impone, pertanto, una nuova normativa legislativa che preveda l'autorizzazione di spazi regolamentati e definiti dell'etere all'emittenza radio televisiva pubblica e privata.
Una utilizzazione razionale e compiuta dell'etere, il rispetto delle esigenze menzionate, presuppone una rete di impianti di trasmissione la cui collocazione e la cui potenza risultino ottimali in relazione all'orografia del terreno e ai possibili bacini di utenza.
A questi fini per l'installazione e l'utilizzazione di un impianto di trasmissione o di ripetizione sarà necessaria l'autorizzazione governativa, in modo da portare in un ragionevole, ma breve periodo di tempo, ad una ristrutturazione radicale della rete a carico delle singole emittenti.
5. — Il piano di assegnazione delle frequenze utilizzabili per l'emissione radio televisiva sarà redatto entro 12 mesi dal ministro delle poste sentita la Commissione insediata con decreto ministeriale del 21 gennaio 1988 e dovrà prevedere specificamente il numero di reti televisive nel rispetto delle regole internazionali di pianificazione con un bacino nazionale di utenza (intendendo per tali quelle cui è prevista una copertura del territorio nazionale superiore al 70 per cento), tale da assicurare sia un adeguato pluralismo di presenza nazionale e sia un adeguato numero di emittenti televisive con bacino di utenza regionale e locale.
Il ministro delle poste sulla base dell'istruttoria tecnica approverà il piano delle frequenze e concederà, previa deliberazione di un apposito Comitato dei ministri sotto la presidenza del Presidente del Consiglio, l'autorizzazione prevista per la collocazione degli impianti ed il relativo esercizio.
6. — A nessun soggetto privato potrà esser consentita:
a) la proprietà e il controllo di più del 25 per cento delle frequenze e comunque più di tre reti;
b) la proprietà o il controllo di un'emittente con bacino di utenza regionale o più di tre emittenti con bacino di utenza locale, se contigui;
c) la proprietà o il controllo di emittenti nazionali, di emittenti regionali e o di emittenti locali a uno stesso soggetto.
A questi fini si considerano anche le varie forme di controllo, collegamento, partecipazioni societarie e le emittenti estere con programmazione in Italia ricevibile sul nostro territorio.
7. —L'uso dell'interconnessione per la trasmissione in diretta dei telegiornali — ferme restando le interconnessioni tecniche — sarà consentito almeno a una rete, posseduta o controllata da uno stesso soggetto, preventivamente in regola con la normativa antitrust.
8. — La legge prevederà norme per l'autorizzazione e la gestione delle televisioni a pagamento a livello nazionale.
9. — L'affollamento dei messaggi pubblicitari sarà stabilito dalla legge in misura più bassa per l'emittenza pubblica, più alta per l'emittenza privata nazionale, più alta ancora per l'emittenza locale.
La pubblicità locale è riservata alle emittenti locali e, pertanto, quelle con bacino nazionale di utenza sono tenute a trasmettere lo stesso messaggio pubblicitario su tutto il territorio nazionale o su parti di territorio nazionale omogeneo.
La pubblicità delle Amministrazioni pubbliche prevista dall'articolo 5 della legge 25 febbraio 1987, n. 67, non riservata ai sensi della stessa legge a quotidiani e periodici deve essere destinata per una percentuale stabilita dalla legge alle emittenti radiotelevisive non operanti su scala nazionale.
10. — Il canone deve essere commisurato alle esigenze di una efficiente ed economica gestione del servizio pubblico di diffusione radiotelevisiva. Il suo ammontare e le modalità per le eventuali sue modifiche sono previste da apposita convenzione.
In via generale l'ammontare dei ricavi da canone e pubblicità della emittenza pubblica sarà pari al 50 per cento dell'ammontare totale delle risorse pubblicitarie radiotelevisive e del canone (conservando il peso tra le due fonti d'entrata). La legge fisserà le modalità per garantire il rispetto di tale criterio di ripartizione.
11. — La legge definirà la disciplina del rapporto tra televisioni e giornali quotidiani in modo che non siano consentite partecipazioni in società di emittenti televisive a chi detiene partecipazioni in società editrici di grandi quotidiani e viceversa.
12/13. — Si dovrà prevedere, con la nuova legge, la tutela, la promozione e la valorizzazione del patrimonio dell'industria culturale nazionale con l'obbligo da parte delle reti televisive nazionali e locali di produrre in misura significativa programmi europei e nazionali.
14. — L'uso dell'interconnessione per la trasmissione in diretta comporta l'obbligo di fornire un'adeguata ed obiettiva informazione attraverso telegiornali ed altre trasmissioni a questo scopo destinate innanzitutto per il servizio pubblico.
15. — Sull'osservanza della legge e per assicurare l'indipendenza, la libera concorrenza e un'adeguata pluralità delle emittenti radiotelevisive sarà istituito un garante con poteri di vigilanza, di controllo e di sanzione.

EDITORIA GIORNALISTICA

1. — La situazione dell'editoria giornalistica italiana aveva raggiunto negli anni '70 un livello di crisi molto grave rischiando di compromettere in modo irreparabile l'autonomia e la pluralità dell'informazione. Con la legge dell'editoria, entrata in vigore nel 1981, si è predisposto un organico quadro di interventi che hanno sicuramente contribuito al risanamento del settore, ed hanno introdotto per la prima volta nel nostro paese regole anti-monopolistiche e di trasparenza degli assetti proprietari.
2.— Se il bilancio di questo strumento è complessivamente positivo non si può peraltro nascondere che persistono alcuni problemi ai quali occorre dare risposta.
Occorre innanzitutto conferire certezza giuridica alla professione giornalistica, definendo con esattezza il quadro dei diritti e dei doveri che ad essa inseriscono : la garanzia costituzionale all'esercizio del diritto di informare deve trovare piena attuazione senza, peraltro, comprimere altri diritti ed esigenze (come quelli della personalità e quelli alla segretezza per particolari attività dello Stato) che meritano adeguata tutela.
3. — Per quanto riguarda l'intervento dello Stato, nei confronti delle imprese, esaurita la fase della erogazione delle provvidenze dirette — salvo che per alcuni segmenti editoriali strutturalmente deboli, quali le agenzie di informazione e i giornali con insufficienti risorse pubblicitarie — occorre rapidamente passare ad una nuova fase caratterizzata dalla messa a disposizione di servizi efficienti e di strumenti rivolti allo sviluppo e non al semplice sostegno delle diverse iniziative. Ciò in particolare deve riguardare più adeguate agevolazioni creditizie per gli investimenti, una puntuale applicazione delle norme già esistenti in materia di comunicazione pubblicitaria delle pubbliche amministrazioni (centrali e periferiche) un allargamento della rete e delle forme di vendita dei prodotti giornalistici, un miglioramento dei servizi pubblici utilizzati dalla stampa soprattutto in materia di telecomunicazioni e di trasporti.
4. — Gli interventi, finalizzati tutti al mantenimento da parte della stampa scritta del suo ruolo fondamentale ai fini della libera espressione del pensiero e della libera formazione delle opinioni in un'epoca caratterizzata dalla impetuosa crescita della comunicazione elettronica, non debbono porsi in contraddizione con la scelta del libero mercato per l'editoria giornalistica che è stata già fatta e che va mantenuta, quale unica idonea a garantire la netta separazione tra la sfera pubblica e l'attività informativa a tutela della sua indipendenza e della sua autonomia.

PARTE TERZA

POLITICA ESTERA

L'Italia ha sempre perseguito e deve continuare a perseguire una politica estera, coerente nelle alleanze, volta a tutelare la pace e a favorire la distensione nella sicurezza.
In questo quadro si colloca la presenza nella NATO che costituisce il perno essenziale delle nostre alleanze politico-militari.
Su queste linee di fondo si articola un impegno che riguarda i rapporti Est-Ovest, i problemi europei, il Medio Oriente, l'America Latina, gli aiuti e la cooperazione per lo sviluppo, nel quadro di una crescente internazionalizzazione.

Rapporti Est-Ovest

Gli obiettivi principali dei prossimi anni sono: la realizzazione, attraverso il negoziato, di una crescente e sostanziale riduzione delle armi, il perseguimento tenace della soluzione dei conflitti regionali e la tutela dei diritti dei popoli e dei diritti umani.
Per quanto riguarda il disarmo si tratta di venire attuando equilibri militari a livelli sempre più bassi avendo cura di mantenere però condizioni eguali di sicurezza per tutti in ogni momento.
L'eliminazione entro il 1991 delle armi nucleari intermedie, prevista dall'accordo tra USA ed URSS, costituisce una tappa di grande importanza, nella quale l'Italia è coinvolta per gli adempimenti di dislocazione e di verifica riguardanti il proprio territorio.
È anzi necessaria a tal fine la sollecita conclusione dell'iter parlamentare di ratifica delle intese pattuite su tale tema; tra il nostro paese, gli Stati Uniti e l'Unione Sovietica. Su questa strada bisogna continuare a intensificare l'impegno con una attiva partecipazione alla concertazione occidentale nella ricerca rigorosa di nuovi equilibri, con armamenti ridotti e con la totale eliminazione delle armi chimiche, così come già ribadito nel Consiglio Atlantico tenutosi a Bruxelles il 2 e 3 marzo.
A tale fine, mentre si auspica che il nuovo vertice di Mosca tra Reagan e Gorbaciov, nel prossimo maggio, possa pervenire all'intesa per il dimezzamento delle armi strategico-offensive, il Governo italiano è impegnato a contribuire, presentando proposte e documenti idonei, a rimuovere le difficoltà esistenti per il bando globale delle armi chimiche.
Per quanto riguarda la stabilità così detta convenzionale, il negoziato, attualmente in corso a Vienna, dovrà arrivare a correggere gli attuali squilibri quantitativi di dispositivi militari a favore dell'Est.
È in questo quadro che va considerato il problema degli aerei F 16, la cui soluzione non può equivalere ad una misura di disarmo unilaterale.
Naturalmente nell'evolversi positivo del quadro della sicurezza internazionale assume e sempre più assumerà un ruolo importante la coesione dell'Europa all'interno dello schieramento atlantico.
L'affermazione di una prospettiva di pace esige insieme che non si rallenti la solidarietà atlantica, l'Occidente non proceda ad atti di disarmo unilaterali e non si crei nell'Europa una zona di sicurezza differenziata.
D'altra parte l'Atto Unico stabilisce la cooperazione politico-economica della Comunità europea nel campo della sicurezza. Bisogna perciò seguire con attenzione e concorrere agli sviluppi della collaborazione intereuropea non trascurando l'annosa e gravosa questione della standardizzazione degli armamenti.
In questo contesto, accanto al controllo ed alla riduzione degli armamenti, altri fondamentali aspetti sono quelli connessi alla sicurezza ed alla cooperazione in Europa.
L'Italia è fortemente interessata al coordinamento europeo in tema di sicurezza anche mediante la costituzione di un Consiglio europeo.
Inoltre l'Italia ha già espresso la propria disponibilità ad ospitare una conferenza sulla cooperazione scientifica, dove si possa contribuire all'approfondimento di tutti gli aspetti del rapporto Est-Ovest, dal rispetto dei diritti umani alla cooperazione economica e commerciale.
Ciò anche per un pieno recupero del processo distensivo in Europa.

Problemi europei

Nel quadro dell'impegno in Europa e per l'Europa, che costituisce una costante della politica italiana, ha avuto una grande importanza il Consiglio Europeo straordinario tenutosi a Bruxelles 1'11 e il 12 febbraio. Esso infatti ha sgomberato il campo da alcuni problemi a medio termine che avevano finora bloccato il negoziato comunitario: finanziamento, creazione di quarta risorsa, disciplina di bilancio, controllo della spesa agricola, aumenti dei fondi strutturali.
Sarà importante, a tal fine, la ratifica in Parlamento della introduzione della quarta fonte di prelievo comunitario.
Tutte le decisioni prese corrispondono alle indicazioni dell'Atto Unico, segnano le grandi direttrici verso il mercato unico europeo del 1992 e costituiscono un passo importante verso l'obiettivo finale dell'unione europea.
Anche per questo l'elezione del Parlamento europeo del giugno dell'89 deve essere affrontato come l'occasione per un rilancio della integrazione politica attraverso l'accresciuta partecipazione di quel Parlamento al processo normativo.
Per quanto riguarda il mercato unico interno d'Europa tutte le indicazioni finora esposte costituiscono, come più volte ripetuto, i punti necessari del progetto di governo idoneo a preparare il nostro paese a quella scadenza.
Conviene sottolineare ulteriormente l'esigenza di una maggiore coesione economica e sociale in Europa da realizzarsi attraverso una canalizzazione adeguata di risorse verso le regioni meno favorite dalla comunità.
Gravi disparità nello sviluppo regionale finirebbero infatti per pregiudicare lo stesso processo di liberalizzazione, qualora esso approfondisse ulteriormente gli attuali squilibri.
È opportuno inoltre richiamare ancora quanto detto sulla necessità di un maggiore coordinamento della politiche di bilancio, economiche, finanziarie e monetarie dei dodici paesi, nonché sull'impegno per il rafforzamento dello SME e per la prospettiva di una Banca Centrale Europea.
Ma a parte i problemi interni la Comunità deve affrontare importanti problemi esterni.
Le relazioni con le altre grandi aree industriali investono il negoziato GATT tuttora in corso ed aprono nuove prospettive per gli scambi internazionali, il riordino dei mercati agricoli, la modernizzazione dei servizi, la riduzione degli squilibri tra paesi industrializzati e paesi emergenti.
In particolare per questi ultimi sarà di grande rilievo la rinegoziazione dell'accordo di Lomé che dovrebbe dar spazio ad una più ampia tipologia di aiuti finanziari.
Una attenzione particolare verrà attribuita al rapporto fra Italia e paesi della Regione Mediterranea.
Si tratta di migliorare la situazione, che pure si è evoluta positivamente negli ultimi anni, tenendo presente una ricerca di stabilità e sicurezza maggiore dell'area.
Sussiste un interesse a intese regionali tra i paesi rivieraschi dell'Africa del nord anche in prospettiva di un accordo futuro con la CEE.

Medio Oriente

Questione drammatica, sulla quale non può mancare la massima attenzione, è quella che investe il Medio Oriente.
La rivolta palestinese nei territori occupati, con le sue caratteristiche, di spontaneità e di partecipazione diffusa, ha richiamato l'attenzione sull'irrisolto conflitto arabo-israeliano. La Comunità internazionale avverte sempre più la necessità di sollecitare prospettive concrete di soluzione che, da un lato, tengano conto delle esigenze di sicurezza di Israele e di tutti i paesi della regione e, dall'altro, offrano ai palestinesi, nell'ambito dell'autodeterminazione, la possibilità di recuperare la loro identità ponendo fine ad uno stato permanente di frustrazione.
Il problema palestinese, però, non può essere affrontato che nel quadro di una soluzione globale, secondo la linea sostenuta dall'Italia e dalla Comunità europea. Poiché a distanza di anni ancora più evidenti appaiono i limiti di soluzioni parziali.
È necessaria una soluzione politico-istituzionale quale potrebbe essere quella di una confederazione giordano-palestinese.
Se la rivolta a Gaza e in Cisgiordania sottolinea l'urgenza di dare una patria ai palestinesi, il ricorso ad una conferenza internazionale che veda coinvolti, oltre ai paesi direttamente interessati, le potenze in grado di influire sulla ricerca di una soluzione positiva, costituirebbe, probabilmente, la necessaria garanzia per dare al difficile negoziato, l'ampiezza e lo spessore necessari per attuare, finalmente, un piano di pace per il Medio Oriente nel suo insieme.
Né va dimenticato che il conflitto arabo israeliano arriva oggi a punte mai raggiunte nel recente passato, dato che il problema palestinese tocca da vicino la stessa sostanza dello Stato di Israele.
I drammatici avvenimenti nei territori occupati spiegano la ripresa dell'iniziativa diplomatica degli Stati Uniti, secondo le linee recentemente illustrate dal Segretario di Stato Shultz.
Sarebbe auspicabile che anche l'URSS svolga un suo ruolo pacificatore, cominciando col ripristinare le relazioni diplomatiche con Israele.
Sarà importante non far mancare al rilancio dell'azione diplomatica americana e nonostante la differenza delle posizioni la solidarietà ed il sostegno dei paesi europei perché si giunga ad una soluzione politica stabile, la cui sostanza i Dodici hanno a suo tempo indicato nella Dichiarazione di Venezia. Il Governo dovrà continuare ad operare proseguendo il dialogo con tutte le parti interessate e tenere presente che ulteriori indugi lavorano contro le prospettive di una soluzione negoziata.
La guerra Iran-Iraq, entrata nell'ottavo anno, ha registrato una intensificazione delle ostilità contro obiettivi civili e città.
Il Governo dovrà anche qui continuare ad operare per una soluzione nel quadro delle Nazioni Unite, unico strumento capace di ristabilire la pace. La loro azione sarà tanto più efficace se sapremo mantenere la coesione del Consiglio di sicurezza ed in particolare dei cinque paesi membri permanenti, per l'applicazione della risoluzione 598.
Il Consiglio di sicurezza ha ancora una volta invitato il Segretario generale, il 16 marzo, a proseguire i suoi sforzi di mediazione attraverso l'invito ai plenipotenziari dei due paesi in conflitto a recarsi a New York nei prossimi giorni.
Certo, la struttura delle Nazioni Unite è complessa ma vi è un momento importante, quello decisionale che abbiamo voluto valorizzare, costituito, appunto, dal Consiglio di sicurezza.
Nella risoluzione 598 vi sono tutti gli elementi di una pace giusta e durevole, che vanno messi insieme con decisione e con tempestività, magari ricorrendo a misure sanzionatorie e rispettando sempre il ruolo centrale del Segretario generale, dal quale debbono venire le indicazioni in ogni passaggio nel processo verso uno sbocco positivo del negoziato.

America Latina

In America Latina l'azione del Governo dovrà essere intesa a realizzare ed anche ad allargare la sfera di applicazione di accordi di cooperazione molto incisivi, traendo ispirazione da quello concluso con l'Argentina nel dicembre 1987, ed intesa a favorire in quell'area la stabilità e la democrazia. Nel Cile, in vista anche delle prossime scadenze interne, bisogna rafforzare il sostegno politico all'attività di quelle forze che, all'interno del paese, operano per ristabilire l'ordine democratico.
In Centro America preoccupa la durata dei conflitti e la loro sempre possibile estensione come mostrano i rapporti tra Nicaragua e Honduras. Ciò rende ancor più urgente portare avanti il processo di pace secondo il piano convenuto a Città del Guatemala il 7 agosto 1987 e di cui si è avuto qualche segnale positivo e significativo in questi giorni. La Comunità europea e con essa l'Italia dovranno contribuirvi con l'impegno, assunto ad Amburgo, del 28 febbraio, a fornire a questo processo il necessario sostegno materiale e politico.

Economia internazionale

Nel quadro della crescente internazionalizzazione delle economie l'Italia non può non dedicare particolare attenzione all'ulteriore sviluppo dei rapporti con l'Asia e particolarmente con Cina, India e Giappone e i paesi di nuova industrializzazione (NICS).
La gestione concertata dell'economia internazionale secondo i meccanismi concordati nei vertici di Tokyo e di Venezia dovrà continuare ad essere uno degli obiettivi prioritari dell'azione di governo: la sua necessità è stata resa ancor più evidente sui mercati finanziari e monetari.
Il Governo sarà pertanto impegnato nei prossimi mesi nella preparazione del vertice dei Sette a Toronto, il 19-21 giugno. Sarà questa occasione non solo per un ulteriore rafforzamento del coordinamento delle loro economie, ma anche per una riduzione degli squilibri macro-economici, una considerazione approfondita dei temi della occupazione e del risparmio, il rafforzamento degli scambi internazionali, una migliore integrazione dei paesi in via di sviluppo, incluso l'avvio a soluzione del problema dell'indebitamento.
Nei confronti dei paesi emergenti si tratterrà di favorire il risanamento delle loro economie, la cui precarietà ostacola la crescita dell'economia mondiale. Il debito di questi paesi ha raggiunto la cifra drammatica di 1.300 miliardi di dollari ed il servizio del debito comporta un trasferimento «perverso» di risorse dal Sud verso il Nord che, nel 1987, è stato di 30 miliardi di dollari.
Questa situazione esige un impegno particolare volto a trovare una soluzione migliore al problema dei paesi debitori.
A tal fine probabilmente è necessaria una chiarificazione dei ruoli dei Fondi per l'aiuto ai paesi in via di sviluppo e della Banca mondiale, rafforzandone altresì l'azione, sia con la ricostituzione delle risorse dell'Associazione internazionale per lo sviluppo, sia con un incremento del capitale disponibile della Banca mondiale.

Aiuti allo sviluppo

La politica di cooperazione dovrà mirare al consolidamento dei risultati finora conseguiti, che hanno fatto dell'Italia uno dei principali paesi donatori. Gli impegni previsti per il 1988 sono dell'ordine di 4.500 miliardi, il che porta il contributo italiano allo 0,41 per cento del prodotto nazionale lordo e quindi superiore alla media dei paesi OCSE. La nuova disciplina della cooperazione introdotta con la legge n. 49 del 1987 avrà un regolamento di esecuzione, già approvato in Consiglio dei ministri e che verrà emanato con decreto del Presidente della Repubblica.
I nostri interventi dovranno continuare ad ispirarsi, oltre ai principi fondamentali delle Nazioni Unite ed agli accordi internazionali, anche alla volontà di contribuire alla stabilità economica e sociale dei paesi, per vincoli storici o per vicinanza geografica, di interesse prioritario per la nostra politica estera.
In questo contesto un ruolo particolare hanno i nostri rapporti con l 'Africa, dove abbiamo concentrato gran parte della nostra collaborazione contro la fame e il sottosviluppo e dove l'Italia ha costruito importanti relazioni affermando la propria presenza come fonte di dialogo con l'intera Europa.

Emigrazione

Nei confronti delle comunità italiane all'estero, infine, il Governo dovrà tener conto dell'importante scadenza costituita dalla seconda Conferenza dell'emigrazione che si terrà probabilmente a Roma, nel dicembre del 1988, con la partecipazione di rappresentanti delle stesse comunità nonché delle forze politiche, sociali e sindacali. La Conferenza sarà un importante momento di riflessione ed anche di formulazione di proposte concrete alle quali il Governo potrà ispirare la propria azione dei prossimi anni.

Strutture

È necessario una approfondita riflessione sulle strutture attraverso le quali si articola la nostra politica internazionale, ad iniziare dallo stesso Ministero degli esteri anche e soprattutto al fine di valorizzare ed insieme garantire la migliore professionalità del personale diplomatico.
In questo contesto si collocano:
il problema del rafforzamento e del miglior coordinamento degli istituti e delle sedi di presenza culturale e scientifica per l'Italia nel mondo;
quello di un più efficace coordinamento delle sedi e degli strumenti della nostra politica economica esterna con particolare riferimento al CIPES, istituito con la legge n. 227, ed all'uso coordinato dell'assicurazione al credito per l'esportazione e degli strumenti a carattere promozionale;
quello di rafforzare il sostegno alle esportazioni dotando in tal senso opportunamente il Ministero del commercio con l'estero;
quello infine del riordino del servizio per la cooperazione, in modo da assicurargli la necessaria flessibilità, valutando eventualmente l'opportunità di trasformarlo in agenzia operativa sotto la direzione e il controllo del Ministero degli esteri.

LA DIFESA

Un'efficace politica della difesa è più che mai ancorata oggi al raccordo fra tre fattori: la sicurezza interna, l'integrazione europea, il contesto dell'Alleanza atlantica nel quale siamo collocati. Specie sul piano europeo la concezione di una politica difensiva comune è anche il volano per caratterizzare sempre più in termini comunitari le scelte di politica estera dei diversi paesi e quelle della ricerca scientifica e tecnologica. Anche la difesa concorre quindi alla costruzione del più generale progetto di integrazione europea sollecitato dall'Italia.
Si tratta adesso di contribuire concreta mente a realizzare un nuovo equilibrio negli armamenti convenzionali partecipando attivamente ai negoziati per la riduzione di tali armamenti. Difesa europea significa rafforzare l'identità nell'Alleanza Atlantica, ma non allentare il legame tra Europa e Nord America.
Un riferimento della nostra politica militare resta l'Atto Unico, che stabilisce la cooperazione politica ed economica della comunità europea nel campo della sicurezza. Questa cooperazione è resa tanto più necessaria dalle recenti evoluzioni in materia di riduzione e di controllo degli armamenti, dopo l'accordo fra le superpotenze per l'eliminazione degli euromissili basati a terra.
La mutata situazione internazionale, con riferimento al rapporto Est-Ovest, e le evoluzioni nelle aree esterne all'Alleanza, di interesse diretto del nostro paese, richiamano inoltre l'attenzione su una peculiarità mediterranea che non può essere ignorata, e pone a sua volta esigenze di sicurezza particolari ed esalta le predisposizioni per fini di pace.
Tutto ciò deve tradursi in una appropriata revisione del nostro modello di difesa.
Anche per questo si impone di definire una programmazione pluriennale con l'allocazione di adeguate risorse finanziarie.
Alla presenza militare nelle varie regioni è legata una più equa ripartizione delle servitù militari per le quali è tempo ormai di varare la relativa legge organica.
Sensibile alle istanze del personale e mettendo a frutto le più recenti esperienze, il Governo deve affrontare i numerosi problemi della «condizione militare», al fine di dare ai cittadini alle armi certezze nel loro rapporto con l'istituzione, riconoscimento dei sacrifici e delle limitazioni imposte, e favorirne l'attività in un'atmosfera di serena cooperazione. Sono i problemi del trattamento economico, della casa, dello stato giuridico, del l'avanzamento, del miglioramento delle condizioni di vita e di impiego e della valutazione del servizio prestato dai militari di leva ai fini dell'inserimento nel mondo del lavoro.
Su questi problemi va polarizzato l'intervento del Governo con iniziative non più settoriali, ma armonicamente inserite in un disegno unitario. Punto di partenza per l'avvio della loro soluzione deve essere, in ogni caso, la «legge quadro sulla condizione militare».
Il massimo impegno dovrà essere rivolto inoltre alla formazione ed all'addestramento dei militari di leva per eliminare i tempi morti ed accrescere l'utilità del servizio anche al fine della professionalità e dell'accesso al lavoro. In corrispondenza della curva demografica dovrà progressivamente essere incrementata la quota dei volontari a ferma prolungata rispetto alla coscrizione.
L'esportazione di armi infine dovrà essere ridisciplinata per legge affinché non contrasti con gli indirizzi di politica internazionale approvati dal Parlamento.

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(fonte: Camera dei Deputati - Atti parlamentari - Resoconto della seduta di martedì 19 aprile 1988)


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