LA DEMOCRAZIA CRISTIANA IN ITALIA

LA STORIAGLI UOMINII CONGRESSILE ELEZIONILE CORRENTI
I DOCUMENTILE IMMAGINITESTIMONIANZEISTITUTO BRANZIRINGRAZIAMENTI

IN RICORDO DI PAOLO EMILIO TAVIANI

PARTITI E DEMOCRAZIA NELL'ATTUALE ESPERIENZA POLITICA


di Paolo Emilio Taviani

copertina del numero della rivista

I

L 'Europa torna a discutere sui partiti. Ciò non vuol dire che questo tema sia rimasto per lungo tempo estraneo agli interessi dei giuristi e dei sociologi. Il fatto nuovo è rappresentato dall'attenzione che, oggi in modo particolare, i politici dedicano a questo argomento, specialmente nell'Europa continentale, sulla spinta di considerazioni diverse.
Esiste un motivo contingente che ha suggerito tale atteggiamento. La crisi della Quarta Repubblica è stata in gran parte attribuita, almeno sulla base di una osservazione parziale, alla incapacità dei partiti francesi, ancorati a modelli tradizionali di espressione, di garantire la vita dello Stato al livello di efficienza, d'impegno e di rispondenza agli interessi generali richieste dalle particolari circostanze della realtà civile della Francia negli anni 1950.
Ma anche negli altri Paesi europei la discussione sui partiti è rinata con una sua vivacità, stimolata da ragioni obiettive che vanno assai oltre gli avvenimenti francesi e la loro suggestione. Come giustamente scriveva il Bluntschli quasi un secolo fa: « I partiti politici si manifestano in modo più netto laddove la vita politica è più ricca e più libera. E' presso i popoli meglio progrediti che la loro formazione è più compiuta. La storia della Repubblica romana, lo sviluppo dello Stato inglese e dell'Unione Americana non si spiegano che per mezzo della lotta dei loro partiti... I partiti sono l'espressione e la manifestazione naturale e necessaria delle grandi energie nascoste che animano un popolo » (1). Le grandi tensioni innovatrici suscitate dall'ultima guerra mondiale in tutti i settori della vita civile hanno avuto un riflesso particolare nella vita politica e, quindi, in quella dei partiti, che di questa sono lo strumento e l'espressione più dinamica e vivace. Come in altri settori, anche nel campo politico, alla fase, propria dell'immediato dopoguerra, delle manifestazioni eccezionali e, in certi casi, impetuose, dei partiti legati alla vita dello Stato da semplici circostanze di fatto, sta subentrando il momento in cui la riflessione è rivolta a dare ai partiti una dimensione più stabile e a inserirli in un rapporto più definito con gli organi pubblici.
Quello che stiamo attraversando è, per giudizio unanime, un momento di trasformazione dello Stato; anche i partiti sono sottoposti a un loro processo di trasformazione. E' comunque innegabile che si accentri su di essi l'interesse di coloro che guardano al rapporto tra la struttura dello Stato e quelle forze che a tale struttura garantiscono il movimento come a un aspetto essenziale della vita pubblica. I partiti vengono in genere considerati da due punti di vista. Un punto di vista interno e un punto di vista esterno.
Non sta a noi, non vuole essere compito di questo saggio esaminare i problemi delle strutture interne dei partiti: se e quanto esse corrispondano ai valori che sono propri dello Stato in cui agiscono, se e quanto esse si adeguino all'impegno di efficienza e di rispondenza al corpo sociale di cui i partiti stessi sono l'espressione.
Vediamo invece quali siano i rapporti fra i partiti e lo Stato al fine d'individuare quale deve essere il punto di equilibrio che consenta ai partiti stessi di partecipare intimamente alla vita dello Stato democratico, senza alterarne i fini naturali né modificare la sua essenziale ispirazione popolare.

Evoluzione dei partiti

Procedendo con una indispensabile, anche se ovviamente imperfetta schematizzazione, possiamo individuare nella storia dei partiti, dopo la rivoluzione francese, una serie di momenti che, se opportunamente precisati, servono a spiegarne il significato nell’attuale fase storica. Il Triepel (2) suddivide in quattro periodi la vita dei partiti negli ultimi due secoli. Senza diffonderci troppo a lungo in un analisi storica, possiamo rapidamente accennare che dapprima lo Stato si è posto in un atteggiamento di netta opposizione ai partiti. Non vi deve essere nessuna meraviglia per questa iniziale avversione, solo che si consideri quali sono state le basi della concezione classica liberale dello Stato. Per essa, la funzione fondamentale affidata all'organizzazione statuale era quella di consentire il massimo possibile di libertà all'individuo, intendendo però simile libertà in un senso che è stato definito astratto o formale, l'opposto, cioè, di quanto sancisce la nostra Costituzione quando afferma — all'art. 3 — che « è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini impediscono il pieno sviluppo della persona e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese ».
Per la concezione classica liberale, lo Stato deve limitarsi a consentire all'individuo la più ampia gamma d'iniziative, ma non si propone il problema di offrire al singolo gli strumenti affinché questa gamma d'iniziative sia concretamente di fronte alle sue possibilità di scelta. D'altra parte, sul piano europeo, dobbiamo constatare che il partito, così come oggi lo vediamo, si afferma soltanto in un periodo successivo, contemporaneamente e in stretta connessione con l'adozione del suffragio universale.
Prima di questo momento, il partito si presenta come uno dei mezzi di espressione dell'opinione pubblica, ma soprattutto come la via per collegare al vertice, spesso nel solo ambito parlamentare, le persone o i gruppi interessati alla gestione del potere. Questa circostanza storica, che fra l'altro ha portato molti a confondere tra fazione e partito, ha accentuato la naturale avversione e la spontanea contrarietà dello Stato classico liberale verso tutte le forme di stabile organizzazione politica dei cittadini al di fuori delle canalizzazioni pubblicamente e giuridicamente sancite dalle costituzioni.
Contrarietà che si manifesta, se pure in modi diversi, sul nascere della democrazia nel mondo nord-americano e in quello europeo – sia continentale che britannico —. Nel suo Farewell Adress, Giorgio Washington ammoniva: « Io vi ho già avvertito del pericolo che possono rappresentare i partiti nello Stato, specialmente quando essi siano fondati su discriminazioni geografiche. Lasciate ora che vi dia una maggiore illustrazione e vi metta in guardia nella maniera più chiara contro i dannosi effetti dello spirito di partito... esso costituisce sempre uno stimolo alla disgregazione delle pubbliche assemblee e indebolisce la pubblica amministrazione » (3).
Ed ecco che cosa scriveva Jean Jacques Rousseau, il teorico della democrazia, sui partiti: « Quando il popolo sufficientemente edotto, delibera, se i cittadini non comunicassero fra loro, da un'infinità di piccole differenze risulterebbe sempre la volontà generale e la deliberazione sarebbe sempre buona. Ma quando si creano fazioni e associazioni parziali, la volontà di ciascuna di queste associazioni diventa generale rispetto ai suoi membri e particolarmente rispetto allo Stato; si può allora dire che i voti non sono tanti quanto gli uomini ma tanti quanto le associazioni... Importa dunque, per avere l'espressione della volontà generale, che non vi siano società parziali nello Stato e che ogni cittadino pensi per conto suo » (4).
Del resto, ancora prima, David Hume, che non intendiamo affiancare ai grandi pionieri della democrazia, ma che qui ricordiamo perché fu il primo a introdurre lo studio dei partiti nella scienza politica, aveva identificato i partiti con le fazioni che « sovvertono il governo, rendono impotenti le leggi e generano le più violente avversioni fra gli uomini della stessa nazione... » (5).
Da un lato, dunque, un ammonimento pratico, realistico che mette soprattutto l'accento sulle degenerazioni (« i dannosi effetti dello spirito di partito »), sulle qualificazioni geografiche delle differenze partitiche (ancor oggi, a questo proposito, si potrebbero fare delle considerazioni consimili: il partito dei profughi tedeschi, le esasperazioni meridionalistiche del partito monarchico italiano, ecc.). Dall'altro lato, invece, la condanna assoluta, senza attenuanti, senza riserve. Da un lato la speranza, forse anche l'aspirazione; dall'altro lato la fede in una democrazia che possa fare, che faccia a meno dei partiti. Malgrado queste e altre autorevoli enunciazioni, la storia dei partiti procede nel senso che lo Stato, a un certo momento, ritiene di considerare i partiti come necessari alla sua stessa vita e, anche se non assume ufficialmente una posizione positiva nei loro riguardi, li lascia non solo vivere, ignorandone formalmente l'esistenza, ma anche li utilizza per dare maggiore sostanza e aderenza popolare alle sue iniziative.
D'altra parte la stessa concezione formale del partito politico muta profondamente. In un primo tempo, e lo si è detto, partito finisce per coincidere con fazione, con espressione particolaristica d'interessi settoriali.
Questa configurazione poteva avere elementi di validità nell'epoca in cui venne formulata. Oggi resta pur vero che il partito può essere portatore d'interessi particolari o parziali, ma è altresì vero che esso non potrebbe qualificarsi come « politico » se non sapesse inquadrare le specifiche finalità di cui può farsi portatore in una visione generale dei fini oggettivi dello Stato, ricomponendo cioè a unità armonica le differenziazioni e le divisioni esistenti nel corpo sociale. In questo senso dunque, il partito — proprio perché « politico » — non coincide con la fazione, ma la supera e potrebbe definirsi, seguendo il Mortati (6), come « parte totale », cioè come parte idonea a farsi interprete di una ideologia di politica generale, allo scopo di tradurla nell'azione dello Stato.
Ovviamente non può pensarsi che questa trasformazione si fondi solo su fattori estrinseci o formali. Essa rispondeva e risponde a sensibili trasformazioni sostanziali che caratterizzano l'evoluzione della posizione dei partiti e l'articolazione del sistema di governo.
In particolare, il corpo elettorale ha subìto, soprattutto con l'introduzione del suffragio universale, una profonda trasformazione, non solo quantitativa, ma anche qualitativa, per l'eterogeneità che si è introdotta in seno ad esso e che ha determinato l'esigenza di organizzare i vari orientamenti, così da elaborare, nell'ambito stesso della società, le sintesi politiche destinate a influenzare l'azione dello Stato.
Ecco, dunque, di conseguenza, che i partiti politici superano la configurazione particolaristica e parziaria che avevano nel parlamentarismo classico, assumendo una posizione nuova, sia per il contenuto, legato a ispirazioni ideologiche generali, sia per la struttura, progressivamente potenziata e resa stabile sul piano organizzativo. Anche perché, attraverso i partiti cosiddetti di massa, sono entrati nella vita dello Stato vasti strati di popolazione che prima le erano estranei, per cui l'opposizione ai partiti veniva ad assumere inevitabilmente il significato di lotta contro quei cittadini che solo per quella via avevano ottenuto una vera presenza politica e un autentica dignità civile.

I partiti nello Stato democratico

Possiamo considerare di trovarci oggi in questa fase dei rapporti fra lo Stato e i partiti. I partiti hanno contribuito largamente a modificare la struttura dello Stato, realizzando quel tipo di convivenza che noi chiamiamo democratica; ma tuttora il prevalere, nella dottrina politica, delle tesi proprie di un tipo di Stato precedente all'attuale, conduce dei giuristi, ma anche non pochi politici, a riconoscere solo in parte l'importanza e il valore determinante della presenza dei partiti nello Stato, importanza e valore soprattutto in vista del fine che lo Stato stesso sia, non una semplice costruzione formale, ma lo strumento attraverso il quale le singole persone possono partecipare, secondo la proporzione delle loro capacità, alla vita comunitaria.
Lo Stato democratico trova la sua ragion d'essere innanzi tutto in una particolare visione della persona umana e della società civile, nella quale la persona umana è chiamata a vivere. Uno dei fini fondamentali e caratteristici dello Stato democratico è consentire ai singoli cittadini la massima partecipazione all'esercizio del potere. Per questo, lo Stato democratico non si definisce solo nell'enunciazione dei principi ai quali si ispira, per esempio affermando di voler agire secondo libertà, eguaglianza e giustizia, ma si caratterizza per le sue strutture atte a promuovere e a permettere appunto la massima partecipazione dei cittadini alla vita dello Stato e all'esercizio della sovranità.
Un'articolazione concreta dello Stato democratico non può quindi ignorare l'indicazione degli strumenti attraverso i quali i singoli cittadini possono prendere parte attiva alla vita dello Stato. E tali strumenti acquisiscono, per la funzione che svolgono, il valore di un bene autonomo; un bene cioè da perseguire costantemente, sia attraverso particolari strutture statuali, sia mediante la proiezione di queste nel tessuto vivo della realtà sociale e del costume.
Perciò, accanto ai caratteri tradizionali dello Stato classico liberale, quali la elettività e la rappresentatività diretta del Parlamento, si pongono istanze proprie dello Stato democratico, riguardanti quelle strutture esterne all'organizzazione statale, che ad essa si connettono nel comune obiettivo di porre in essere i modi sempre più efficaci della partecipazione del singolo all'esercizio del potere. Nella nostra Costituzione è fatto esplicito riferimento a due di questi modi: i sindacati e i partiti.
I partiti sono una delle componenti essenziali dello Stato democratico, che non può vivere senza di essi perché non può vivere senza gli strumenti attraverso i quali il cittadino partecipa effettivamente alla vita della comunità. Questo traguardo è stato raggiunto attraverso un processo profondo, che ha sovvertito nei fatti alcune delle affermazioni sulle quali si è fondato lo Stato sorto dalla Rivoluzione francese, particolarmente attraverso la profonda evoluzione dello stesso sistema rappresentativo. Basti pensare alla trasformazione, ovviamente in senso limitativo, che si ebbe del potere regio, e, poi, addirittura alla sua eliminazione; basti pensare all'ampiezza del suffragio, giunta oggi alla sua massima estensione, mentre nel 1861, in Italia, gli elettori erano solo 419.000, pari all'1,9% degli abitanti, e ancora nel 1909 avevano diritto al voto meno di tre milioni di cittadini, pari all'8,3% degli abitanti.
Il problema che abbiamo ora di fronte è dunque questo: vedere se i partiti sono inquadrati in un ordinamento pubblico che consenta loro di assolvere ai fini naturali cui sono preposti e, inoltre, se sono garantiti nella loro esistenza in misura proporzionale alla funzione civile che di fatto esercitano.
Siamo così ritornati alla nostra constatazione iniziale relativa alla posizione dei partiti negli Stati europei: un problema posto in forma esplicita recentemente, ma latente in tutti questi ultimi venti anni.

II

Abbiamo annotato i caratteri dello Stato democratico e lo abbiamo definito piuttosto per le sue strutture che per la sua essenza. Tuttavia dobbiamo precisare che il fine di libertà, che è proprio dello Stato democratico, richiede, per essere realizzato, che vi sia un'indicazione concreta, a livello dei singoli momenti storici, di quei valori positivi che lo Stato è chiamato di volta in volta a perseguire e ad attuare coerentemente alla sua ispirazione.
In termini generali, i metodi e gli obbiettivi dell'azione statale sono fissati nelle norme costituzionali, ma il fondamento della sua azione concreta sta appunto nella sua capacità di tradurre in forme pratiche, rispondenti alle esigenze obbiettive di un dato periodo, i precetti della Costituzione. Anche da questo punto di vista emerge una differente visione, pratica questa volta, dello Stato democratico nei riguardi dello Stato secondo la concezione classica liberale: mentre questo si limitava nella propria attività per non porre ostacoli alla iniziativa del singolo, e quindi poteva rimanere, in qualche misura, estraneo al continuo fermento di vita della realtà del Paese, lo Stato democratico, chiamato a determinare e consolidare continuamente le condizioni affinché il singolo possa essere libero nei fatti, necessita di un tramite continuo, attivo, selezionatore, che lo tenga unito alla coscienza e ai bisogni del popolo. Questo tramite è rappresentato dalle strutture che già abbiamo citato, e fra queste emergono in posizione particolare i partiti politici.

La concezione sturziana e popolare del partito

La questione fondamentale — quali sono i fini del partito — trova già la sua risposta nel rapporto che abbiamo teste chiarito fra Stato e organizzazioni politiche. Su questo fondamentale problema una posizione nuova, democratica e moderna, si è avuta attraverso le indicazioni di Don Sturzo e l'elaborazione ideologica che è stata alla base della nascita del partito popolare.
Tradizionalmente, il partito politico veniva inquadrato in una diversa concezione. La concezione classica liberale riduceva il partito a mero comitato elettorale, semplice strumento nella circostanza particolare delle elezioni politiche ritenute come l'unico esercizio possibile del diritto politico. La concezione marxista, pur individuando nel partito un fatto organizzativo permanente, capace di esercitare un suo ruolo nella vita del Paese, anche fuori dell'esercizio del diritto elettorale, non lo concepiva come uno strumento diretto ad accrescere la libertà dei cittadini, perché resi, in tal modo, partecipi effettivamente della vita e della realizzazione degli obbiettivi dello Stato. In tale concezione si poteva forse anche parlare di un'occasione di libertà per una parte dei cittadini, il proletariato, ma la sua conquista del potere perseguiva gli interessi esclusivi della classe e non i fini dello Stato: il bene comune.
Si è osservato che — in un certo senso — la dialettica del liberalismo classico, che affermava il diritto della maggioranza di governare secondo i propri fini, salvo il diritto al rispetto della minoranza, ha prestato un logico argomento alla dialettica marxista che, identificando il partito con la classe, e la maggioranza con il potere della classe, ha teorizzato la classe borghese come la parte che domina lo Stato nel suo interesse, e ha veduto nella lotta del proletariato per la conquista del potere l'unica prospettiva di allargamento e di conquista della libertà da parte degli operai e dei contadini.
In nessuna delle due concezioni — la classica liberale e la marxista — il partito, chiaramente ancorato a ideologie illuministiche, riusciva ad assolvere una funzione secondo i fini oggettivi dello Stato. Luigi Sturzo giunse alla concezione moderna di partito, nello sforzo di evitare il confessionalismo del partito dei cattolici, trasformandolo in uno strumento rispondente ai fini dello Stato.
Don Sturzo raggiunse tale obiettivo, non creando un partito agnostico, ma un partito aconfessionale che, traendo ispirazione dai principi della dottrina sociale della Chiesa, si poneva, come ebbe a dire più tardi con felice sintesi De Gasperi, al servizio dello Stato democratico, accettandone lealmente le regole e perseguendone i fini. In tal modo Don Sturzo non solo costruì per i cattolici la via della partecipazione concreta alla vita pubblica, favorendo, con il loro inserimento nello Stato, il superamento di quella dolorosa frattura che De Gasperi nell'ultima lettera a Fanfani ha definito tanto incisivamente lo storico steccato (7), ma offri anche l'esempio di un partito moderno autonomo e democratico, che sa conciliare il problema della presenza popolare nella direzione della cosa pubblica con il rispetto dei fini obbiettivi dello Stato (8).

Bipartitismo, proporzionale e collaborazionismo

La visione sturziana e popolare, che abbiamo ricordato, non deve essere considerata come una semplice affermazione ideale contraddetta dalla realtà della vita sociale, perché, se è vero che il partito si pone anche come semplice parte avente come scopo la conquista del potere, è altrettanto vero che il partito vive in funzione dello Stato attraverso la sua capacità di collegarlo con il tessuto vivo del Paese. Una conferma di ciò la abbiamo esaminando quanto avviene nei Paesi anglo-sassoni o, in genere, ovunque esista il bipartitismo. In questi Stati non emergono molti di quei problemi che noi oggi individuiamo, proprio perché la naturale tendenza dei partiti riesce ad affermarsi senza ostacoli, in quanto, allorché un partito detiene la maggioranza, gestisce il potere e ne porta intera la responsabilità di fronte al Paese e nella lotta politica con l'altro partito che si trova in minoranza. Le difficoltà che oggi noi incontriamo — o almeno alcune di esse — nascono dal fatto che occorre conciliare visioni e interessi differenti per ricondurre le varie forze a un punto di equilibrio che corrisponda alle esigenze obbiettive del bene comune. Il problema della collaborazione fra i partiti si pone pertanto non secondo le difficoltà che possono incontrarsi per raggiungere un punto di mediazione, ma secondo l'esigenza che tutti i partiti che collaborano accettino di avere come loro fine il bene comune e non un bene astratto, ma quello in concreto accolto come legittimo dalla coscienza popolare. I limiti del collaborazionismo sono appunto fissati da questa realtà. II risultato finale dell'incontro fra i partiti che accettano una stessa concezione dello Stato, non sarà la pura mediazione delle posizioni diverse, ma, come è stato giustamente osservato, la « obbiettività razionale » che emerge dalla complessità dei problemi dello Stato in un determinato momento (9).
Il collaborazionismo — come già ha sottolineato il Kelsen (10) — è collegato con l'adozione del metodo proporzionale. Si è cercato, non di rado, di individuare nella proporzionale la causa della cosiddetta partitocrazia, o dell'esigenza di partiti che siano qualcosa, anzi molto di più che comitati elettorali. Così facendo, si è scambiata la causa con l'effetto. La proporzionale, nelle situazioni dei Paesi dell'Europa continentale, è piuttosto che una causa, un effetto essa stessa dell'esistenza di partiti a sfondo ideologico, e comunque non riducibili a meri comitati elettorali.
Noi non crediamo che si possa — in sede teorica — stabilire senz'altro delle pregiudiziali a favore del metodo proporzionale rispetto all'uninominale. L'uninominale porta fatalmente al bipartitismo, e proprio poc'anzi abbiamo visto alcuni vantaggi di tale sistema. Ma anche la coalizione di partito offre aspetti positivi che è opportuno avere presenti nel processo dialettico che si instaura fra i partiti che compongono la maggioranza può trovare miglior garanzia, che nel sistema bipartitico, il rispetto dei fini obbiettivi dello Stato, che hanno così una loro collocazione autonoma distinta dai propositi e dagli interessi particolari dei singoli partiti. La stessa osservazione vale anche per la minoranza, la quale non esaurisce il suo compito nel proporsi come alternativa politica della maggioranza, ma esercita altresì una funzione di critica e di controllo sulla rispondenza dell'azione della maggioranza agli interessi obbiettivi dello Stato. Anche questo compito, per le considerazioni viste, può venire meglio assolto da una minoranza articolata in partiti, i quali in tal modo meglio esplicano il potere tipico della minoranza, che è di essere garante dei fini obbiettivi dello Stato, secondo l'attuale configurazione del sistema parlamentare di governo.
Nella formula classica di tale sistema, la garanzia di sopravvivenza dell'ordinamento era data dalla dialettica dei poteri, che realizzava l'equilibrio degli interessi. Ma tale dialettica, oggi, non è più possibile: il punto di equilibrio del garantismo classico è stato superato dall'adozione della regola democratica della maggioranza. Il potere di governare — cioè di tradurre nello Stato-governo le proprie sintesi politiche — spetta alla maggioranza. Ma questo non garantisce di per sé il retto sviluppo e la sopravvivenza del sistema. Tale garanzia va ricercata nella costituzionalità dell'azione della maggioranza, cioè nel suo rispetto delle regole del gioco, e nella conformità di tale azione ai fini oggettivi della comunità statale.
Ed è proprio qui — come si è detto — che l'azione di una minoranza articolata, che accetti a sua volta i principi e le regole del sistema, può diventare più penetrante e più correttamente finalizzata alle esigenze oggettive dell'ordinamento.
Ma tutta questa discussione in sede teorica diviene a parer nostro superflua per quanto riguarda l'attuale esperienza italiana. In essa non ci pare debba esservi dubbio alcuno nel superare, o meglio nell'accantonare la disquisizione fra proporzionale e uninominale. Coloro che guardano a quest'ultima per limitare o addirittura distruggere la deprecata partitocrazia, dovrebbero non dimenticare l'esempio britannico e financo quello nordamericano per convincersi che l'esistenza e l'importanza dei partiti permangono, indipendentemente dal metodo elettorale. Ci sarebbe anzi da chiederci se, per un notevole numero di collegi uninominali prevedibilmente sicuri, la potenza del partito non diventerebbe addirittura onnipotenza, essendo ovviamente solo da esso esercitata la scelta dei candidati. Questo osservato, non ci si può non proporre il quadro di un'Italia divisa in due, veramente fratturata da uno steccato ancor più rigido e pesante di quello storico che or ora abbiamo ricordato: il quadro che si avrebbe qualora si fosse acceduto o si volesse accedere alle nostalgie uninominalistiche, che di tanto in tanto affiorano nella letteratura politica del nostro Paese.
Si tratta di nostalgie che non vogliono prendere atto di una realtà nuova, quella che abbiamo più sopra cercato di tratteggiare, una realtà che porta con sé difficoltà, travagli, problemi.

Il problema dell'autonomia dei partiti

Tra questi, fondamentale e primario, è il problema dell'autonomia dei partiti.
Il problema dell'autonomia del momento legislativo fu già fondamentale e prioritario per la classica concezione della tripartizione dei poteri: anche se rispondeva più a una esigenza pratica, come s'è visto in seguito, che non a una regola unica di difesa della libertà, tale concezione si poneva come obbiettivo fondamentale di dare la massima autonomia possibile, insieme alla massima responsabilità, al momento legislativo, a quel momento, cioè, chiamato per eccellenza a esprimere la volontà generale.
Il problema dell'autonomia dei partiti, intesa nel senso di evitare che si verifichino situazioni capaci di turbare la loro azione nel perseguimento dei fini naturali, è il problema centrale di fronte al quale si trovano gli Stati democratici moderni, i quali hanno nei partiti il fattore dinamico della loro esistenza, ma devono far sì che questo fattore sia sollecitato solo dagli interessi dello Stato e non da interessi parziali o limitati.
Storicamente, almeno nell'ambito europeo, le turbative, per così dire, all'autonomia dei partiti si sono rivelate su piani diversi. Una di esse, anche se non sempre di facile determinazione, nasce dall'atteggiamento di certi settori dell'opinione pubblica, i quali nella misura in cui rivolgono ai partiti una critica preconcetta e una polemica disfattista, impediscono loro di esercitare nella pienezza delle loro esigenze, e, cioè, nella ricchezza delle occasioni possibili, il loro compito naturale all'interno dello Stato. A questo atteggiamento dell'opinione pubblica corrisponde, ovviamente, quello di alcuni partiti, i quali ancora oggi vivono solo nei periodi elettorali e non si dànno un'organizzazione capace di renderli vero tramite con il Paese. Cosicché la loro attività assume solo un valore di vertice, legata spesso a situazioni personali, al gioco degli interessi parziali, ma tende sostanzialmente a sganciarsi dalla realtà della vita sociale. Per questi partiti la turbativa maggiore alla loro autonomia è quella rappresentata dalla tentazione di rifiutare di svolgere i compiti per i quali hanno riconosciuta una posizione particolare dell'ordinamento dello Stato e nella vita del Paese.
Il problema dell'autonomia si pone inoltre per il fatto che, avendo ramificazioni in ogni aspetto della vita sociale, i partiti possono essere indotti a dare a uno di questi un peso eccessivo rispetto all'interesse generale.
Sul piano storico, i partiti operai, specialmente in Inghilterra e in alcuni Paesi del continente, hanno alle loro spalle fattori che ne condizionano o ne possono condizionare l'autonomia. Questi partiti sono spesso nati come espressione finale dell'organizzazione operaia sorta inizialmente per rispondere a esigenze di carattere sindacale. Per questo, spesso, l'influenza all'interno del partito delle organizzazioni di categoria si accentua e appesantisce. Alcuni partiti operai — come il Labour Party inglese e la prima forma del Partito operaio belga — sono o erano addirittura organizzati su base federativa. Il Duverger parla a questo proposito di partiti a struttura indiretta (11): la formula è tale da porre alcuni evidenti e rilevanti problemi di autonomia.
Un partito politico, se vuole essere veramente tale e non una rappresentanza spuria o indiretta di una categoria, di una classe, di un interesse particolare, deve vedere i problemi della società nel quadro sintetico dell'interesse generale. E' vero che un partito può vedere l'interesse di un determinato gruppo o categoria prevalentemente rispetto a un altro, ma si deve assumere la responsabilità di dimostrare secondo quale equilibrio generale delle libertà può essere dato rilievo a un interesse particolare. E' questo il criterio, d'altra parte, che distingue un vero partito politico da un'organizzazione qualsiasi, che assuma surrettiziamente il carattere di partito — presentandone gli aspetti esteriori e partecipando alle competizioni elettorali — ma sostanzialmente abbia di mira solo gli interessi particolari del gruppo sociale di cui essa è espressione.

L'autonomia dei partiti d'ispirazione cattolica

Appartiene alla pubblicistica di una certa parte e di una certa epoca, ma trova di quando in quando reminiscenze, la polemica sull'autonomia dei partiti d'ispirazione cattolica.
Abbiamo già visto come proprio con la soluzione di questo problema sia sorto un modello nuovo di partito secondo la concezione sturziana.
Tuttavia, se la soluzione appare chiara, non sono mancate le critiche da parte di avversari, non sempre in mala lede. La difesa degli interessi della religione e della Chiesa, attuata da cattolici organizzati, per esempio di fronte agii atteggiamenti di dogmatismo laicista dello Stato liberale, con la coincidenza di obbiettivi dell'azione non ecclesiastica con quella ecclesiastica, ha provocato delle discussioni circa la legittima autonomia dei due piani; peraltro tale autonomia è stata costantemente e felicemente ribadita dal Magistero della Chiesa. Basti ricordare il radio-messaggio natalizio di Pio XII nel 1941, la parte dedicata a questo problema dall'Enciclica « Pacem in terris » di Giovanni XXIII e l'allocuzione di Paolo VI alla Giunta Capitolina del luglio scorso.
Non possiamo non sottolineare, a questo proposito, come a proposito di tutte le questioni connesse al problema dell'autonomia dei partiti, che tale problema è innanzi tutto loia questione di costume e di consapevolezza degli iscritti ai partiti stessi, i quali devono sentire che la loro azione è rivolta non a fini egoistici di parte, ma deve tendere alla realizzazione dei fini dello Stato. Esiste quindi un problema di formazione dei propri aderenti che deve essere compiuta dal c l partito, diretta non soltanto a fare del partito il centro di elaborazione dei problemi esistenti nel Paese in un dato momento, ma soprattutto rivolta a creare un determinato atteggiamento nei propri soci, una posizione culturale, cioè, che sappia inquadrare la loro figura di aderenti al partito con quella di cittadini attivi e impegnati nel promuovere il bene comune.

Finanziamento dei partiti e moralizzazione della vita pubblica

Accanto a questa azione di fondo, che permane, a nostro parere, preminente, ci pare sia giunto anche il momento di affrontare un aspetto assai più materiale, ma non meno influente al fine di garantire il carattere autonomo dei partiti nel quadro di una democratica rispondenza con gli obbiettivi dello Stato.
Intendo parlare del problema del finanziamento dei partiti. Se si vogliono evitare confusioni, equivoci e non di rado tentazioni, se non addirittura espressioni di mal costume, questo problema deve trovare un adeguata soluzione. I risultati principali da raggiungere sono quelli di moralizzare la vita pubblica e, al tempo stesso, rendere i partiti autonomi anche sotto il profilo economico da condizionamenti esterni; è perciò che si può giustificare l'intervento pubblico.
Abbiamo, a questo proposito, le esperienze britanniche del sistema del contracting out, nonché del Trades Unions Act votato nel 1927 dalla maggioranza conservatrice del Parlamento britannico, poi abolito nel '46 dalla maggioranza laburista, che ripristinò il sistema del contracting out. Abbiamo il disegno di legge che sta per essere discusso dal Parlamento della Germania federale.
Alla luce di tali esperienze, l'una in atto, l'altra in fieri, non dovrebbe riuscire impossibile, anche se resterà pur sempre compito non facile, predispone un sistema legislativo che risponda all'opportunità che tutti i partiti possano usufruire, con adeguati controlli, di un finanziamento proporzionato anche alla loro importanza, democraticamente individuabile sulla base del consenso popolare.
Ci sembra, comunque, di poter affermare che, se si pretenderà di realizzare una disciplina perfetta, si finirà per non cominciare mai a operare nel settore forse più delicato e certo fondamentale ai fini della tanto auspicata moralizzazione della vita pubblica. Meglio delle disposizioni imperfette che il vuoto attuale; meglio iniziare con coraggio una nuova pur criticabile esperienza, che non conservare l'esperienza attuale (12).
Nell'ambito della questione generale del finanziamento pubblico dei partiti, esiste un importante corollario: l'esigenza di commisurare le forme legittime di propaganda e di organizzazione alla proporzione del finanziamento pubblico, in modo da ridurre al massimo ogni possibile tentazione di ricorrere ancora a finanziamenti esterni.

I partiti totalitari e l'area democratica

Abbiamo trattato molte questioni connesse all'autonomia dei partiti, e non abbiamo finora considerato un aspetto peraltro essenziale di una realtà politica particolarmente propria del nostro Paese, anche se di esso non esclusiva: la presenza cioè di partiti che si pongono fini al di fuori e in contrasto con quelli dello Stato democratico, così come lo abbiamo fin qui prospettato o supposto.
Non è compito specifico di questo saggio affrontare i problemi posti dalla presenza massiccia in Italia del partito comunista; ma noi non possiamo, se non vogliamo che risulti falsato o utopistico, non indicare alcuni condizionamenti che derivano proprio da tale presenza come da quella di un partito d'ispirazione fascista.
Il libero gioco delle parti politiche e la sicura e sincera adesione al sistema democratico sono infatti condizioni evidenti ed essenziali per un corretto svolgimento del regime dello Stato democratico, della vita dei partiti e del Parlamento, anche per quell'alternarsi delle parti al potere che ne è non ultimo corollario.
Questo presuppone ima società essenzialmente a omogenea », quale, per esempio, la società inglese, in cui appunto le parti politiche aderiscono senza riserve mentali ai principi democratici e quindi non rendono necessarie garanzie e congegni particolari.
Sensibilmente diversa è invece la situazione nei regimi democratici, nei quali operino partiti più o meno esplicitamente totalitari, i quali accettano, quindi, in modo meramente strumentale e temporaneo, il sistema democratico e le sue regole. E' ovvio aggiungere che questa è tipicamente la situazione dell'Italia.
In tale situazione, a seguito del restringimento — come si usa dire esattamente — dell'area democratica, il sistema dei partiti e del governo parlamentare riesce perturbato per l'introduzione in esso di elementi che possono perfino giungere a paralizzare le istituzioni democratiche. E' infatti evidente che la presenza di forti partiti totalitari, già di per sé, come ha notato il Mortati (13), indice di malessere del sistema, altera il gioco delle maggioranze, prestando sistematicamente all'opposizione democratica (quella, cioè, che accetta le regole del sistema) una forza ad essa non omogenea, in quanto opposizione di regime, ma ugualmente operante nel calcolo dei voti a favore o contro.
Non è questo che uno degli aspetti del « malessere » surriferito; esso consiste nella sistematica alterazione del gioco di maggioranza e minoranza a favore della minoranza (qualunque minoranza), potendo essa, in via di fondata previsione, contare sull'appoggio precostituito di partiti aprioristicamente contrari (salvo diversioni tattiche, che però si inquadrano sempre in un disegno strategico) a ogni azione di governo, ovviamente tendente a confermare quella validità del sistema democratico che essi combattono.
La maggioranza, dunque, in queste condizioni, si trova a dover combattere una doppia battaglia: una battaglia per la sopravvivenza del sistema, contro le forze che lo negano e intendono sostituirlo o sovvertirlo e una battaglia all'interno del sistema per l'attuazione a livello di governo del proprio indirizzo politico.
Il che non solo conduce a un maggior logorio della maggioranza, spesso bloccata nella realizzazione della sua politica per dare la precedenza alle esigenze di sopravvivenza del sistema, ma modifica anche gli equilibri parlamentari e altera la democrazia.
Del che può trovarsi una conferma significativa in quanto avvenuto, in anni scorsi, in Italia alla Camera dei deputati, quando, per verificare la validità democratica di certe votazioni ad appello nominale, si sottopose il risultato a una sorta di prova di resistenza, sottraendo ai voti favorevoli i voti che erano stati tatticamente attribuiti da partiti d'ispirazione totalitaria, appunto per controllare se la maggioranza fosse assicurata nell'ambito dei partiti democratici. Questo computo in sottrazione fu criticato da più parti, come ben si ricorda. Tuttavia — fermo restando che sul piano giuridico costituzionale tutti i membri del Parlamento rappresentano la Nazione — non se ne può contestare il fondamento sul piano politico; se ne deve anzi affermare la legittimità: « Sul piano politico — ha detto il presidente Leone nella sua recente replica al Senato — chi può disconoscere ai gruppi parlamentari e ai partiti che si accingono a dare una base a un governo il diritto di rifiutare la collaborazione, e perfino la convergenza nella maggioranza, di voti di altri gruppi per ragioni permanenti di assoluta incompatibilità sulle premesse ideologiche o per ragioni contingenti d'inconciliabilità tra impostazioni programmatiche ricollegate a decisioni congressuali o a impegni elettorali? » (14).
Nel caso specifico di cui stiamo trattando, è ovvio che una chiara impostazione della lotta politica non può prescindere, anzi è condizionata dalla scelta nell'antitesi fra democrazia e totalitarismo. L'obbiezione che si potrebbe invece fare è che il criterio del non tener conto dei voti provenienti da settori d'ispirazione totalitaria non può trovare applicazione quando questi si sommano a quelli della minoranza democratica. In tale ipotesi, la prospettata sottrazione è ovviamente impossibile (l'articolo 64 della Costituzione è in proposito categorico). E' peraltro doveroso che tutti tengano nel dovuto conto, come, in una situazione in cui tale ipotesi finisce per risultare, anziché l'eccezione, la regola, la maggioranza sia costretta a uno sforzo maggiore, dovendo comunque poter sempre neutralizzare i voti dei gruppi antidemocratici pregiudizialmente all'opposizione — e dovendo poi fronteggiare, in relazione all'indirizzo politico, l'opposizione democratica.
Questa situazione, come è evidente, introduce una rilevante perturbazione del sistema di governo, per superare la quale si rende necessario il rafforzamento della disciplina di gruppo dei partiti democratici: tale disciplina è proprio legittimata dal carattere essenziale che la lotta politica viene ad avere. Dove il gioco democratico si svolge in condizioni normali e dove libere elezioni periodiche sono comunque sicure, l'alternarsi al potere delle diverse forze politiche non assume alcun tono drammatico e anzi può servire a consolidare la democrazia e le libere istituzioni, evitando le incrostazioni clientelari e la corrosione del potere. Ma dove la battaglia politica finisce per svolgersi sempre sui principi di fondo del regime politico e dove l'esistenza stessa del regime libero e democratico è posta in gioco sistematicamente e a ogni scadenza elettorale, allora la competizione non può non acquistare un tono di estremo impegno, proprio perché un errore o un cedimento possono segnare la fine del sistema con la prevalenza di forze antiistituzionali. Di questo bisogna si rendano esatto conto sia quanti criticano troppo -semplicisticamente la caratteristica di scelta fondamentale che le battaglie elettorali hanno in Italia, sia quanti si rammaricano della disciplina che vincola i parlamentari dei gruppi democratici.

III

Siamo così giunti — direi quasi per scorcio — a uno dei punti più discussi: il rapporto fra i partiti e il Parlamento; fra gli organi istituzionali dei partiti da un lato (Congresso, Consiglio nazionale o Comitato centrale, Direzione) e i gruppi parlamentari e i singoli parlamentari dall'altro lato.
Su questo punto è particolarmente viva nel nostro Paese la polemica, che nasce soprattutto dall'osservazione che i partiti starebbero togliendo al Parlamento una parte delle sue competenze, minacciando, in tal modo, le stesse basi dello Stato democratico.
Il Parlamento ha certo subìto un'evoluzione rispetto alla configurazione ideale formulata nell'Ottocento, ma non soltanto a seguito del formarsi dei grandi partiti moderni.
Nella sua configurazione classica — com'è noto — il sistema parlamentare realizzava sul piano dell'attività di governo le esigenze garantistiche della teoria montesquieuiana della separazione dei poteri, soprattutto attraverso la sintesi dialettica di principi politici di cui i poteri erano portatori e attraverso la traduzione nella volontà statale più elevata — cioè nella legge — del punto di equilibrio degli interessi in conflitto. Il che trovava una definizione anche verbale nella formula nota del King in Parliament, cioè del Re terzo ramo del Parlamento, come scrivevano i commentatori italiani del periodo statutario.
Senonché, oggi, il quadro è largamente mutato e in particolare non può più ritrovarsi quella molteplicità di princìpi politici sui quali si fondava la dialettica del garantismo. Segnatamente, legislativo ed esecutivo non sono più espressione di diversi centri di potere politico, ma si integrano entrambi in un medesimo ciclo rappresentativo. Legislativo ed esecutivo, dunque, anziché dialetticamente contrapposti, sono legati da una continuità logica, e una loro contrapposizione, anziché la normalità, costituirebbe certamente un elemento non conforme ai caratteri del sistema.

Il rapporto popolo - partiti - Parlamento

In questa nuova articolazione dei rapporti fra i poteri, per cui il modulo classico liberale del garantismo appare superato, la posizione del Parlamento, come si è detto dianzi, certamente si modifica, né potrebbe essere altrimenti. Ma, a ben vedere, il Parlamento non ne è depotenziato, anzi la sua funzione ne risulta più rispondente alle finalità oggettive dello Stato, attraverso un aumento della sua capacità rappresentativa.
Con la conseguenza assai rilevante che oggi tutte le sintesi politiche elaborate a livello di Stato-comunità, devono per realizzarsi, passare attraverso il Parlamento, così come solo l'approvazione parlamentare può trasformare in imperativi giuridici perfetti le valutazioni normative da qualsiasi parte sostenute o prospettate.
In quest'opera, certamente, il Parlamento risente della presenza dei partiti politici e del vincolo che lega i parlamentari ai partiti. Ma non potrebbe essere altrimenti, in relazione alla posizione dei partiti sulla quale ci siamo intrattenuti più sopra, coerente con la nuova articolazione del sistema rappresentativo.
Il che dimostra e conferma che il rapporto popolo-partiti-Parlamento— trave di sostegno dell'organizzazione dello Stato democratico — è composto da elementi che non possono ritenersi uniti fra loro soltanto da un legame casuale, bensì da un'unione necessaria a rappresentare una convivenza civile basata sulla libertà individuale e sul rispetto della persona umana. Ogni iniziativa politica non eversiva si finalizza naturalmente al Parlamento, che è l'ambito dove tutte le tendenze e valutazioni si ricompongono — anche attraverso il gioco delle alleanze e quindi nel formarsi di maggioranze e minoranze — per costruire quell'equilibrio generale che sta alla base dell'azione di governo. Poiché è evidente che compito del politico non è creare modi di vita, ma è riconoscere quelli elaborati dagli uomini, in quanto esseri razionali, dando ad essi struttura e forme atte a farli diventare regola di convivenza comune, non è possibile che esista un libero processo di riconoscimento di queste realtà al di fuori del dibattito parlamentare, che ha appunto il compito di estrarre — per così dire — dalle varie indicazioni la base razionale comune.
Solo un'osservazione puramente meccanicistica dei rapporti fra gli organi politici può far ritenere che il Parlamento assolva soltanto alla funzione di rappresentare in termini rigidi volontà esterne ad esso; mentre in realtà conserva pienamente, pur essendo variati le forme e i tempi dell'azione rispetto al modello tradizionale, il compito di esprimere la dialettica fra le parti rivolte a individuare il bene comune, determinabile in un certo momento storico.
La prerogativa di determinare gli indirizzi politici nella vita dello Stato — ha detto il presidente Segni nel messaggio alle Camere in occasione del suo giuramento — è del Governo della Repubblica e massimamente del « libero Parlamento, in cui le rappresentanze costituzionali delle forze politiche del Paese, con il democratico formarsi delle maggioranze e con l'indispensabile collaborazione critica delle minoranze, operano, nel rispetto delle libertà di tutti, le scelte più appropriate al bene comune ».
Il Kelsen, come è noto, sostenne che l'unica giustificazione che fa accettare a tutti la legge della maggioranza è data dal fatto che essa permette al maggior numero di persone possibile di essere autonome, cioè di essere governate da norme poste da loro stesse (15). Questa teoria è peraltro parziale: non tiene conto della realtà viva del Parlamento che é rivolta a esprimere non gli arbitri di una parte, ma la obbiettività razionale componibile in un dato periodo (16).
D'altra parte, il Parlamento moderno non potrebbe assolvere a questa importante funzione, se non avesse alle spalle un retroterra che gli offra le indicazioni a ciò opportune. Queste indicazioni provengono da tutto ciò che è capace di esprimere volontà anche parziali, ma, in particolare, sono chiamati a svolgere in questo quadro un ruolo determinante i partiti politici, che della volontà popolare sono i normali strumenti di espressione e di orientamento.
Vedremo più innanzi come molte delle polemiche che vogliono contrapporre il Parlamento ai partiti sono, almeno in larga misura, artificiose, perché non sanno andare oltre gli aspetti formali, e non colgono quindi i legami esistenti fra i due termini, legami che possono ben definirsi come le condizioni reciproche della loro vita.
Non esiste e non può esistere vera democrazia senza Parlamento libero e rappresentativo e senza partiti. Parlamento e partiti non sono chiamati a combattersi per la conquista di una inesistente supremazia, ma a collaborare, ciascuno nel proprio ambito, per realizzare il progresso vero del Paese.

La funzione fondamentale del Parlamento nello Stato democratico

Oggi il Parlamento ha funzioni diverse, che svolge con un ritmo diverso dal passato. Da un lato l'iniziativa legislativa è ormai un compito sostanzialmente svolto dal potere esecutivo, tanto vero che le stesse proposte di legge avanzate dai parlamentari vengono il più delle volte presentate come complementari o surrogatorie di una ritenuta insufficiente iniziativa governativa. D'altro lato l'intensificarsi dell'azione statale costringe le Camere a un'attività legislativa maggiore di quella che sarebbe auspicabile. Infine il dibattito politico che si svolge nel Paese è diventato assai più complesso, sia per l'allargamento della partecipazione popolare ai problemi politici, sia per il prodigioso sviluppo e il progresso anche tecnico della stampa e, in genere, dei mezzi d'informazione. Tale complessità impone spesso al Parlamento di essere piuttosto l'organo che rappresenta e sviluppa il contenuto di quei dibattito, che non l'iniziatore dello stesso.
Il Parlamento continua peraltro a essere l'unico organo che esprima l'esatta proporzione dei contenuti concreti della volontà popolare, il luogo dove si affermano e si confrontano le posizioni politiche dei partiti; costituisce così il momento di confronto delle idee politiche generali che si formano nel Paese. La discussione parlamentare riflette continuamente la realtà del pensiero politico esistente nella Nazione e su questa continuamente si riflette, mentre difficilmente può provocare, attraverso il dibattito, quei mutamenti nelle posizioni personali che si registravano un tempo.
« Non lasciamoci ingannare dalle pur legittime critiche », sono le parole di De Gasperi al Congresso dei Partigiani Cristiani del 1950. « Senza dubbio speriamo che i nostri figli si trovino innanzi ad un sistema rappresentativo più ideale, più sicuro, più degno; sarà la via del progresso. Ma perché questo sogno si avveri, non dobbiamo rinnegare il punto di partenza. Perché io insisto su questa parola Parlamento?... Il risultato positivo dell'esperienza fascista deve essere questo: mai più tornare indietro nello sviluppo parlamentare; correggerlo, rinnovarlo, tutto quello che volete, ma non abbandonare il sistema, perché, abbandonato il Parlamento, le altre libertà non sono più sostenibili » (17).
Il dibattito generale che avviene nelle Camere si trasferisce nel Paese, facendo maturare coscienze e convinzioni che esprimeranno la misura con cui il popolo ha raccolto la discussione parlamentare. Questo processo è lento, tutto particolare nel suo svolgimento, e può dare l'impressione che il Parlamento abbia visto contrarre le sue funzioni, mentre in realtà esso conserva ancora l'essenza del modello classico.
Il dibattito parlamentare inoltre continua e deve continuare ad assolvere all'importante funzione di contribuire alla selezione della classe dirigente la politica del Paese: tipico compito congeniale al Parlamento.
D'altronde la classica funzione legislativa del Parlamento, nelle decisioni più importanti, riveste un valore politico generale che è almeno pari alle discussioni che in sede strettamente politica precedono, per esempio, il dibattito sulla fiducia al Governo. Tuttavia, il significato di orientamento politico fondamentale rappresentato da questo aspetto importantissimo della vita del Parlamento, non sempre emerge, o viene rispettato, per cause diverse, alcune riguardanti il funzionamento stesso del Parlamento, altre situazioni contingenti ed eccezionali della nostra vita politica.
La grande attività legislativa richiesta da uno Stato moderno, e riguardante una somma enorme di problemi spesso assai differenti fra loro, impegna i parlamentari in un lavoro così assiduo che non sempre permette di dare il necessario stacco e la opportuna evidenza alle decisioni legislative più importanti. Questa situazione, se non tocca nell'intimo la vita delle assemblee, ha tuttavia riflessi di un certo tono nei rapporti fra il Parlamento e la coscienza popolare, la quale avrebbe bisogno di richiami più frequenti e soprattutto più espliciti alla funzione fondamentale che il Parlamento svolge nel determinare il carattere della vita civile del Paese.
A questa esigenza può giovare evidentemente la stessa attività dei partiti, sottolineando la rilevanza dell'azione parlamentare e contribuendo quindi al rafforzamento del prestigio e della forza politica del Parlamento nella considerazione popolare.

L'articolo 67 della Costituzione e il rapporto fra i parlamentari e il partito

Giunti a questo punto occorre avvertire, come già preaccennato, che l'analisi da noi condotta sulla nuova articolazione delle funzioni parlamentari, in relazione all'evoluzione dello Stato moderno e alla presenza in esso dei partiti politici, non è sempre condivisa, giudicandosi da molte parti criticabile l'attività dei partiti e, in special modo, censurabile la loro influenza sulle scelte del Parlamento. L'elemento testuale che a prima vista balza all'occhio sembra convalidare le critiche e le riserve. Si tratta del ben noto articolo 67 della Costituzione che — con formula chiaramente tralaticia (18) e ripetendo quasi alla lettera la disposizione dell'art. 41 dello Statuto albertino — precisa che i parlamentari esercitano le loro funzioni « senza vincolo di mandato ».
Forse che con questa norma — ci si chiede da più parti — non è da ritenersi censurata l'ingerenza dei partiti politici — organismi fioriti sul terreno privatistico della libertà di associazione — nell'ambito dell'attività parlamentare e di governo?
Il quesito non è nuovo, e già sullo scorcio del secolo scorso Marco Minghetti e Silvio Spaventa, in un volumetto e in un saggio giustamente ai loro tempi ritenuti aurei (19), ma che non sempre sono stati compresi nel loro preciso significato, rispondevano criticando l'ingerenza dei partiti nella attività dello Stato.
I tempi però da allora sono mutati e la nostra risposta al quesito deve tener conto dei fattori nuovi che sono intervenuti e che consentono una interpretazione dell'art. 67 non puramente letterale, ma nella sua rilevanza logico-sistematica.
Da un punto di vista strettamente formale, la disposizione dell'art. 67 è destinata a spiegare tutta la sua potenziale efficacia, escludendo che decisioni dei partiti incidenti sullo status del parlamentare possano comunque ottenere una qualche protezione dell'ordinamento giuridico (20). Da questo punto di vista, la libertà del parlamentare è assicurata e sono noti i casi di deputati espulsi o dimessisi da partiti politici che hanno continuato a sedere a Montecitorio, conservando la pienezza del mandato. Questa situazione ha sollevato critiche e riserve di carattere morale, ma è pacifico che, alla stregua dell'art. 67, non è possibile soluzione diversa. Anzi ci pare di dover rilevare che sarebbero in netto contrasto con la citata norma costituzionale eventuali espedienti per aggirare il divieto di vincolo del mandato, quali le dimissioni con data in bianco o il contratto innominato per la deposizione anticipata del mandato (21).
Passando però dal punto di vista formale a quello sostanziale, è evidente che quel vincolo, che formalmente non può sussistere, spiega una sua efficacia in linea di fatto. Ora, può ritenersi questo stato di fatto ammissibile e conforme al sistema?
La risposta ci sembra positiva, proprio alla stregua di quanto si è venuto dicendo sulla posizione che il partito politico ha assunto in conformità alle esigenze dello Stato democratico.
Strumento necessario nella vita dello Stato, il partito non può esaurire la sua funzione nel momento elettorale, attraverso la scelta dei candidati. Abbiamo visto come la figura del partito-comitato elettorale appartenga a un'epoca superata, e non risponda — né potrebbe rispondere — alla situazione odierna, nella quale l'aumento della rappresentatività e dei compiti dello Stato e l'eterogeneità della società civile richiedono l'elaborazione continua di sintesi politiche conformi a quell'interesse generale che ogni partito politico, almeno in via di principio, deve mirare a conseguire.
E' quindi logico e conseguente che, anche dopo le elezioni, il programma del partito, interpretato e precisato dagli organi del partito a ciò statutariamente preposti, giochi un ruolo primario negli orientamenti del parlamentare, che è stato eletto anche in virtù dei suoi meriti personali, ma in maggior misura per il suo collegamento con una determinata impostazione ideologica e programmatica. E del resto, sul piano della responsabilità — che è la controprova del potere — è il partito, in via di massima, a portare le maggiori conseguenze dell'eventuale insuccesso dell'azione dei parlamentari.
Potrebbe inoltre rilevarsi che la tendenza a negare ogni contatto fra elettore ed eletto dopo l'atto dell'elezione, si fonda su una concezione unitaria del corpo sociale valida nel periodo oligarchico del parlamentarismo, ma che oggi potrebbe affermarsi solo a patto di contrastare le molteplici differenziazioni esistenti nella società politica, giungendo quindi, al limite, alla negazione del pluralismo dei partiti: con una certo non voluta, e pur tuttavia singolare convergenza con le impostazioni totalitarie, per le quali appunto il principio di unità del corpo sociale è essenziale, assorbente, oppressivo.
Proprio per la presenza di forze antidemocratiche e totalitarie, abbiamo già visto affiorare l'esigenza particolare di una stretta disciplina dei gruppi parlamentari; a conclusione di considerazioni più ampie sul problema dei rapporti fra partiti e Parlamento, possiamo confermare che la disciplina di gruppo, a cui sono normalmente tenuti i parlamentari, e la disciplina di partito, cui sono tenuti sulle questioni generali i gruppi parlamentari, non hanno nulla d'estemporaneo o di prevaricatorio, ma s'innestano logicamente nel sistema dello Stato democratico moderno, con tanta maggiore necessità, quanto più il sistema stesso risente nel suo interno della minaccia antidemocratica e totalitaria.
Sempre a tal proposito aspre sono state, in questi ultimi tempi, le critiche di fronte al fatto che tra Governo e Parlamento si sono inserite, particolarmente nella fase costitutiva del Governo stesso, riunioni di dirigenti e di esperti di partiti che hanno assolto il compito di elaborare i disegni di legge intorno ai quali far convergere l'accordo della maggioranza. E' apparso questo come un sintomatico e sistematico misconoscimento delle competenze proprie sia del potere esecutivo, sia di quello legislativo.
Si dovrebbe innanzi tutto osservare che nelle succitate riunioni sono stati sempre presenti e determinanti i rappresentanti dei gruppi parlamentari, liberamente espressi dai gruppi stessi. Comunque il fenomeno va ricondotto nelle sue proporzioni assai più modeste, contingenti, e quindi niente affatto sistematiche: deve cioè spiegarsi con l'eccezionale costituzione di governi che non comprendono rappresentanze di tutti i partiti che ne costituiscono la maggioranza parlamentare: per questo e solo per questo appare eccezionalmente giustificata l'esigenza che fra i partiti si costituisca un ambito d'incontro e di discussione ancora prima di quello normale e naturale, che rimane e deve rimanere il Consiglio dei ministri, il quale, solo, dal Parlamento attinge la fiducia.
Il rapporto fiduciario intercorre infatti tra Governo e Parlamento, come è affermato in termini inequivocabili dall'articolo 94 della vigente Costituzione e come venne particolarmente sottolineato in Assemblea Costituente dal relatore onorevole Tosato (22): è al Parlamento che il Governo deve dar conto delle proprie scelte politiche, sia subito dopo la nomina, sia nel corso della sua vita, nei termini e nei modi costituzionalmente stabiliti (23).

Il voto segreto

Per concludere sull'argomento è necessario infine brevemente accennare a un problema non nuovo nella pubblicistica, ma che di recente è stato ripreso con notevole risonanza. Si tratta del problema dei limiti entro i quali è ammissibile il voto a scrutinio segreto.
La sua soluzione deve contenersi entro due parametri, entrambi a nostro parere essenziali: anzitutto la doverosa tutela del parlamentare nell'esercizio delle sue funzioni. Non vi è dubbio che tale tutela garantisce la possibilità che il parlamentare esprima il suo giudizio in piena coscienza, in conformità a quella posizione di rappresentante della comunità nazionale che gli è riconosciuta.
Ma, in secondo luogo, deve richiedersi la precisa assunzione di responsabilità per gli atteggiamenti assunti sulle questioni di fondo del Paese, per le scelte compiute nell'interesse della comunità nazionale (ovviamente il discorso vale anche per la comunità regionale, provinciale o municipale).
La discussione parlamentare, e le votazioni che la concludono, sono destinate ormai — come si è dianzi osservato non più tanto a influenzare il singolo deputato o senatore, quanto piuttosto a orientare la pubblica opinione, a fornire criteri di giudizio al corpo elettorale, per quando sarà chiamato a esprimere la sua scelta col voto.
Ma questo richiede che sulle questioni di fondo, che coinvolgono l'interesse politico generale, il voto sia palese, affinché ognuno assuma la propria consapevole responsabilità.
Il voto segreto è logico e ammissibile, quando si tratta di questioni riguardanti le persone o di questioni particolari, sulle quali è giusto che il deputato non subisca l'influenza del suo ristretto elettorato o di gruppi d'interessi parziali, proprio perché rappresenta la Nazione nella sua totalità.
Ma quando si tratta di decidere sull'indirizzo politico generale, cioè sulle scelte fondamentali della comunità rappresentata, allora il voto palese risponde a un'esigenza ben evidente e l'assunzione di pubblica responsabilità rafforza la democrazia ed evita l'immoralità dei franchi tiratori.
Il parlamentare, cioè, è sempre libero di votare a favore o contro un certo indirizzo politico, ma deve dirlo con chiarezza e operare di conseguenza.
Questo è confermato dalla nostra Costituzione, che, pur conservando la piena insindacabilità dei parlamentari, giustamente fissa il principio dell'appello nominale nelle votazioni sulla fiducia e quindi, come è da tutti riconosciuto, nelle votazioni di provvedimenti sui quali il Governo abbia deciso d'impegnare la propria permanenza in carica, ponendo su di essi la questione di fiducia.
Ed è questo un principio che — a nostro parere — deve essere affermato in linea generale per ogni assemblea rappresentativa che voglia realmente servire l'interesse della comunità rappresentata e non celarsi dietro il paravento comodo, forse, ma che in molti casi potrebbe risultare immorale, dello scrutinio segreto.

Rapporti fra i partiti e l'Amministrazione nello Stato democratico

Resta ancora un argomento sul quale è opportuno soffermarsi: quello dei rapporti fra i partiti e gli altri organi dello Stato. E' un problema, questo, la cui soluzione è legata, piuttosto che all'introduzione di nuovi schemi interpretativi, all'individuazione dei confini che delimitano le varie competenze all'interno della stessa organizzazione dello Stato e, soprattutto, alla capacità di precisare in questo ambito le conseguenze che devono essere correttamente tratte da quanto finora esposto.
Una netta distinzione logica deve essere fatta fra il momento in cui si forma la volontà dello Stato e il momento in cui questa volontà assume una sua configurazione precisa e determinata attraverso le procedure stabilite dalla Costituzione. Ora, se è doveroso riconoscere ai partiti uno spazio e un ruolo particolari nella fase in cui lo Stato democratico definisce, in relazione ai vari momenti storici, quelli che sono gli obbiettivi concreti della sua azione, è altrettanto doveroso riconoscere che, una volta superato questo primo stadio, spetta soltanto e unicamente agli organi della pubblica amministrazione di realizzare i provvedimenti: remore o sollecitazioni particolari ad applicare le disposizioni comuni con valutazioni pratiche rivolte a favore di questa o quella parte non devono essere assolutamente ammissibili, né può ammettersi che si tenda a sostituire le normali competenze burocratiche con iniziative ad esse esterne e non omogenee. Ciò non toglie ovviamente che anche i partiti, in quanto organismi che esprimono settori della pubblica opinione, possano sottoporre ai competenti organi dello Stato i risultati di loro indagini o studi su particolari questioni amministrative.
« La precisazione che i partiti possano influire solo sulle decisioni politiche dello Stato — ha giustamente scritto l'Esposito — esclude la liceità del loro intervento diretto nell'ambito amministrativo » (24). Ciò deriva da chiare e inequivoche norme costituzionali (art. 97 e 98). Nell'ambito delle autonomie locali le questioni vanno proposte e risolte negli stessi termini sopra enunciati: anche in questo caso è necessario ben distinguere fra il momento dell'iniziativa dei partiti (che va riconosciuta nelle occasioni in cui si forma — attraverso le decisioni degli organi deliberativi — la volontà dell'ente) e il momento di esclusiva competenza dell'azione amministrativa.
Una prassi differente da quella indicata contrasterebbe con una delle caratteristiche fondamentali della convivenza democratica: lo Stato di diritto. Di fronte alla norma tutti i cittadini devono essere posti in uguale posizione, e per ottenere questo risultato è, fra l'altro, necessario che nessuna interferenza d'interessi particolari si imponga nel momento di applicazione della norma stessa. Nello Stato democratico, contrariamente a quanto avviene nei regimi totalitari, la parte non può mai imporsi al tutto rimanendo ancora parte, facendo diventare generale la sua affermata volontà particolare. Non esistono interpreti esclusivi della verità; esistono solo delle strutture giuridiche che possono essere penetrate da particolari impostazioni politiche, ma che esigono di essere rispettate, perché esprimono, per la loro natura, la volontà dallo Stato, superiore a ogni valutazione o interesse particolare. Lo Stato totalitario si pone su di un piano completamente diverso: esso rifiuta che la volontà dello Stato sia frutto del libero determinarsi della volontà di tutti i cittadini e quindi non le riconosce un valore autonomo rispetto alle singole parti; per lo Stato totalitario la volontà dello Stato coincide con la volontà di chi — gruppo, partito o classe — si pone come interprete assoluto del movimento della storia. Data simile impostazione, ne consegue che ogni momento della vita dello Stato totalitario — come del singolo cittadino — venga guidato da quella superiore capacità interpretativa e quindi, in una misura particolare, che l'attività amministrativa dello Stato sia da esso continuamente determinata e orientata.
I regimi totalitari contrappongono inesorabilmente alla visione dello Stato di diritto quella dello Stato-partito. « Questo Stato — come disse De Gasperi a proposito del comunismo, ma il concetto è evidentemente estensibile a ogni forma di dittatura — incamera l'etica individuale e sociale, perché esso stesso pretende di essere una religione e si identifica con una dottrina, in modo che l'urto con la dottrina non rimane un fatto interiore della coscienza o dei rapporti spirituali, ma diventa subito un atto di fellonia contro lo Stato-partito, il quale sente il diritto di punirlo severissimamente nelle cose e nella persona » (25).

Il senso dello Stato

Dai riflessi sulla convivenza in generale e sulle singole persone di questa distinzione fra Stato di diritto e Stato-partito nasce (o non nasce) quel sentimento (che può essere in taluni anche un atteggiamento solo razionale) che è il senso dello Stato. Esso è possibile quando lo Stato non cerca di definirsi in relazione a una particolare credenza, ma si fonda sul comune accordo di cittadini che accettano norme capaci di difendere, con la libertà di tutti, anche la libertà del singolo nell'affermare le proprie convinzioni.
Così si può comprendere meglio, forse, il valore che assume il rispetto dell'autonomia dello Stato: è il rispetto della legge che regola la convivenza nella casa comune e, al di là di questa, il rispetto delle singole persone che vengono protette da quella legge nei loro diritti e nella loro dignità. Il senso dello Stato, così concepito, non esprime una richiesta di obbedienza autoritaria o forse capricciosa, ma segna al contrario il maturarsi di una coscienza civile fatta consapevole delle regole alle quali occorre assoggettarsi per realizzare una comunità fondata su rapporti determinati non dalla forza ma dal libero convincimento.
Tale atteggiamento della persona verso lo Stato verrebbe necessariamente meno il giorno in cui non si potessero più considerare i suoi organi autonomi rispetto alla volontà dei singoli partiti. E ciò vale non solo per quegli organi — come il Presidente della Repubblica o la Magistratura — che anche nella comune coscienza sono sentiti come assolutamente superiori alle parti, ma anche per tutti quelli che, dai livelli più alti ai più bassi, esprimono in qualche misura l'autorità e l'organizzazione dello Stato.

IV

Scriveva Bennet Munro nel suo libro The Governments of Europe, che ha avuto parecchie edizioni nel periodo fra le due guerre: « Vi sono stati molti contrasti sul punto se i partiti siano buoni o cattivi. Ma per lo più la discussione va al di là della questione essenziale che non consiste nello stabilire se i partiti siano una rovina o una benedizione, bensì nell'indicare come essi possano essere migliorati per servire alle finalità del governo democratico. Come possiamo aiutare i partiti a giovare invece che a nuocere a un tipo di governo che si fondi sul consenso dei governati? La risposta a questa domanda essenziale non può essere data, ignorando l'esistenza dei partiti politici, o sforzandosi di descrivere una forma di governo dal quale essi siano tenuti fuori. I partiti politici vanno considerati alla medesima stregua dei parlamentari, dei presidenti, dei primi ministri e dei tribunali, cioè come una parte essenziale del sistema di governo » (26). Queste parole conservano oggi una loro attualità. Esse ben esprimono i problemi di fronte ai quali si trova la democrazia moderna, nella quale i partiti sono un fattore ineliminabile.
La vera democrazia non è quella che avevano davanti ai loro occhi i teorici del Settecento e dell'Ottocento, è qualcosa forse di meno elevato, di più umile, ma di più reale. Essa non può vivere senza i partiti, che sono lo strumento attraverso il quale la libertà è passata dalla sua enunciazione meramente formale a un fatto sostanziale. L'osservazione della realtà contemporanea ci dice che non esistono regimi di libertà concreta e autentica e di alto tenore di vita dove non ci siano i partiti. L'esempio degli Stati anglo-sassoni e dell'Europa occidentale dimostra come l'organizzazione dei partiti sia correlata a un assetto sociale altamente sviluppato. La realtà di molti Paesi specie d'altri continenti ci dimostra, che laddove non vi sono partiti nel senso moderno della parola, cioè capaci di organizzare masse imponenti di cittadini, prevale il gioco delle fazioni e degli interessi personali, con livelli di vita civile e sociale notevolmente bassi.

I partiti e le élites

Il partito è anche l'unico strumento che ha saputo elaborare la società democratica per dare a sé stessa una classe dirigente che sia espressione del popolo e non della potenza economica, delle funzioni o della nascita; lo strumento che può evitare che il potere tocchi solo a chi è legato a posizioni di pura conservazione, come inevitabilmente accadrebbe se la selezione della classe dirigente non avvenisse attingendo a tutti gli strati della popolazione.
E' evidente che, anche se ne ammiriamo ancora la freschezza e la genialità, specie nelle argomentazioni particolari e negli spunti polemici, noi non possiamo né vogliamo accettare la spietata diagnosi che — sul piano di un determinismo storico diverso, ma anche più conseguenziale di quello marxista — Vilfredo Pareto faceva dell'organizzazione sociale — di tutte, o meglio, di qualsiasi modello di organizzazione sociale — e della formazione in essa delle élites (27).
Tutto questo peraltro propone il problema — cui di volta in volta si è fatto soltanto cenno di scorcio e che, come inizialmente avvertito, non costituisce l'oggetto di questo saggio — della capacità dei partiti di assolvere alle loro nuove funzioni, di essere veramente il tramite fra la società civile e lo Stato, non solo sul piano delle sintesi politiche da trasferire a livello di governo, ma anche sul piano della formazione di una responsabile e capace classe dirigente. Da questo secondo punto di vista, si pone in luce il problema della carica democratica dei partiti, della loro vitalità, che non possono affermarsi altro che nella formazione continua di una classe dirigente sensibile e pronta ai problemi sempre nuovi del Paese, evitando che la burocrazia di partito, valida e necessaria se mantenuta nei limiti propri, si trasferisca a livello di classe dirigente, con grave ed evidente nocumento per quelle esigenze alle quali si è or ora accennato (28).

I Partiti strumenti essenziali della vita democratica moderna

La cultura moderna deve compiere un atto di realismo, non comparando la vita politica di oggi solo con l'ideale astratto elaborato nel secolo scorso, ma considerandola per tinello che è in effetti e vedendo nei partiti, rettamente intesi, tufo dei suoi punti di forza, non di debolezza. Solo in questo modo si opererà affinché sia data a essi una struttura stabile e conforme agli interessi dello Stato, nella convinzione che non esiste alternativa democratica a un regime di partiti.
Si può a questo punto ricordare ancora il libro di Maurice Duverger, Les partis politiques, che, mentre affronta con rigore scientifico il problema sociologico dei partiti, tuttavia non rifugge nelle sue parti conclusive dal prendere posizione sull'avvenire democratico dei Paesi dell'Occidente.
« Il mezzo migliore di difendere la democrazia contro le tossine che essa stessa secerne attraverso il suo stesso sviluppo — dice il Duverger — non consiste nell'amputarla delle tecniche moderne d'inquadramento delle masse e di selezione dei quadri — chirurgia che la ridurrebbe a una forma vuota, a un'apparenza illusoria — ma di volgere quelle tecniche al loro proprio uso: esse, in definitiva, non sono che degli strumenti, capaci forse del meglio come lo sono del peggio, al pari delle lingue del vecchio Esopo. E rifiutarle è come rifiutare d'agire. Se fosse vero che la democrazia è incompatibile con esse, ciò significherebbe certamente che la democrazia è incompatibile con le condizioni della nostra epoca. Tutti i discorsi sui meriti dell'artigianato e i difetti della grande industria, non tolgono che l'era artigianale sia chiusa e che si stia vivendo nell'era della produzione in serie: tutti i rimpianti per i partiti di quadri dell'ottocento, individualisti e decentrati, e gli anatemi contro i partiti di massa odierni, centralizzati e disciplinati, non tolgono che soltanto questi ultimi siano rispondenti alla struttura delle società contemporanee » (29).
A conclusione, vogliamo esprimere un atto di fiducia nella nostra democrazia e formulare anche un augurio.
La fiducia riguarda la realtà del nostro Paese e quella dei partiti democratici che, seppure presentino anche notevoli deficienze attuali e in prospettiva, tuttavia si sono mostrati, nel complesso, strumenti positivi ai fini di realizzare una vera democrazia. Certo sussistono — e si sono rivelati già in questa esposizione — problemi anche gravi, travagli, inconvenienti da eliminare, progressi da realizzare.
Ho ricordato come i fondatori e i pionieri del partito popolare abbiano contribuito in modo originale al progresso dello Stato democratico, proponendo una concezione partitica capace di superare le visioni parziali del liberalismo classico e del marxismo. L'augurio che si deve esprimere in questa circostanza è che i democratici cristiani sappiano — e certamente sapranno — ancora contribuire, proprio e anche in questo settore della vita dei partiti, al consolidamento e al progresso dello Stato democratico.

Paolo Emilio Taviani
Settembre 1963
(tratto da: Civitas, Rivista Mensile di Studi Politici, Anno XIV – N. 9 – Settembre 1963)

* * *

(1) Cfr. j. K. BLUNTSCHLI, Charakter and Geist der politischen Parteien, ed. Beck, Nordlinger, 1869 (ripubblicato come capitolo XII del volume Politik als Wissenschaft, 1876).
(2) Cfr.: H. TRIEPEL, Die Staatsverfassung and die politischen Parteien, Iirmliu 1928, pag. 12.
(3) Cfr.: The Writings of Washington, ed. Evans, New York, 1908, pag. 539. La frase è citata da W. BENNET MUNRO, The Governments of the United States, New York 1949, pag. 114.
(4) Cfr.: J. J. ROUSSEAU, Il Contratto sociale, libro II, cap. III.
(5) Cfr.: D. HUME, Essays, I, 8: Of Parties in general, trad. it., Bologna, 1962, p. 149. Nel suo saggio su La nascita dell'idea di partito nel secolo XVIII (in « Il Mulino », Bologna, giugno 1959, pagg. 466 segg.) S. COTTA, pur interpretando il pensiero dello Hume nel senso di una severa condanna dei partiti, osserva che nello Hume si ritrovano due giudizi: « un giudizio di valore (del tipo: i partiti sono un male) e un giudizio di fatto (del tipo: i partiti sono una realtà storica) ». L'osservazione è esatta e spiega come si concilii la condanna drastica dei partiti con il loro studio scientifico sul piano fenomenologico che lo Hume introduce per la prima volta nella scienza politica.
(6) C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, 6a ed., Padova, 1962, p. 734.
(7) Lettera di A. DE GASPERI ad A. FANFANI, del 9 agosto 1954.
(8) Si v. sul punto: DE ROSA G., Il Partito popolare italiano in La partecipazione de cattolici alla vita dello Stato italiano, Roma, 1958, pag. 99 e ss. nonchè, dello stesso A., Storia del Partito popolare, Bari, 1958, pag. 14 e ss.
(9) Cfr.: G. GALLONI, Stato democratico e Stato di diritto, Roma, 1962, of r. particolarmente pagg. 18-19 e 38 segg.
(10) II. KFr,SFN, Vom Wesen und Wert der Demokratie, trad. it., in Democrazia e cultura, Bologna, 1955, pag. 70.
(11) M. DUVERGER, Les partis politiques, Paris, 1951, pagg. 23 e ss.
(12) Così, anche, M. SCELBA, Garanzie democratiche, in: I partiti e lo Stato, quaderni del « Carlino », Bologna, 1962, pag. 66.
(13) C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, cit., pag. 742.
(14) Cfr.: G. LEONE, Dichiarazioni programmatiche di governo, ed. Spes, 1963, pag. 19.
(15) Cfr.: H. KELSEN, Vom Wesen und Wert der Demokratie, 1929, trad. it. in Democrazia e Cultura, Bologna, 1955, pag. 64.
(16) Cfr.: A. TESAURO, L'attività degli organi costituzionali dello Stato, Napoli, 1959, pag. 16.
(17) Discorso pronunciato in Campidoglio il 28 ottobre 1950, in « Il Popolo », n. 258, 31 ottobre 1950 e poi in ALCIDE DE GASPERI. Discorsi politici, Roma, 1956, vol. 1, pag. 295.
(18) Cfr.: V. CRISAFULLI, Aspetti problematici del sistema parlamentare vigente in Italia, .in « Jus », 1958, pag. 156, nota 6.
(19) Cfr.: M. MINGHETTI, I partiti politici e l'ingerenza loro nella giustizia e nell'amministrazione, Bologna, 1881 (ripubblicato a Roma nel 1945) e S. SPAVENTA, La Giustizia nell'amministrazione, Roma, 1880 (rist. Torino, 1949, con altri saggi).
(20) Cfr.: C. ESPOSITO, I partiti nella Costituzione italiana in La Costituzione italiana - Saggi, Padova, 1954, pag. 230, nota 38; F. PERGOLESI, Diritto costituzionale, XV ed., vol. 2°, Padova, 1963, pag. 301.
(21) Cfr.: P. VIRGA, Il Partito nell'ordinamento giuridico, Milano, 194 pag. 186 e segg.
(22) Atti Assemblea Costituente - « Discussioni » — Seduta del 24 ottobre 1947, pag. 1531.
(23) Cfr.: per interessanti rilievi sulla diversa incidenza dei partiti e del Governo nella determinazione dell'indirizzo politico, C. CERETI, Politica nazionale e politica generale secondo gli art. 49 e 95 Cost. in « Montecitorio », giugno 1962, pag. 10 dell'Estratto.
(24) Cfr.: C. ESPOSITO, I partiti ecc., cit., pag. 231 - Cfr., nello stesso volume di Saggi, quello su Riforma dell'amministrazione e diritti costituzionali dei cittadini, pagg. 245-262; e così pure F. CUOCOLO, Il governo nel vigente ordinamento italiano, vol. I, Milano, 1959, pag. 239.
(25) Cfr.: A. DE GASPERI, Discorso di Fiuggi, Roma, 1949, e, poi, in A. DE GASPERI, Discorsi Politici, Vol. I, pag. 262 segg., Roma, 1956. Il discorso fu tenuto a chiusura del Consiglio Nazionale della D.C. del 30-31 luglio e 1-2 agosto 1949.
(26) W. RENNET MUNRO, The Governments of Europe, 3' ed., New York, 1938, pag. 264.
(27) Cfr.: V. PARETO, Le sistème socialistes, trad. it. Torino, 1954, passim e particolarmente pagg. 20 e segg. e Trattato di sociologia generale, 28 ed., Firenze, 1923, particolarmente vol. III, pag. 253 e segg.
(28) Sulla burocratizzazione dei partiti politici e sulle sue conseguenze, si veda l'analisi di R. MICHELS, Zur Soziologie des Parteiwesens in der modernen Demokratie, trad. it., Torino, 1912, passim e particolarmente pag. 198 e segg. Vedi anche: I. SILONE, L'ombra degli apparati, in: I partiti e lo Stato, quaderni del « Carlino », cit., particolarmente pagg. 31-33.
(29) M. DUVERGER, Les partis politiques, Paris, 1951, pagg. 467-468.

* * *


torna indietro home page stampa la pagina Portale della Democrazia Cristiana - un progetto ideato dall'Istituto "Renato Branzi" di Firenze
hogan interactive, hogan stivali scarpe, hogan scarpe 2015, hogan scarpe italia, hogan scarpe outlet, hogan scarpe 2014