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IN RICORDO DI PAOLO EMILIO TAVIANI

LA COMUNITA' EUROPEA DI DIFESA: UNA OCCASIONE PERDUTA


di Paolo Emilio Taviani

copertina del numero della rivistaIl 3giugno 1950 nella sala dell'Orologio, in Parigi, avevano inizio le solenni trattative per la formulazione del Piano Schuman: primo tentativo di unificare i Paesi continentali dell'Europa libera in un organismo sopranazionale capace d'inserirsi fra le due potenze continentali dell'Ovest e dell'Est con vigore e possibilità non conseguibili sul piano dell'unità di misura nazionale. Non fu un tentativo terzaforzista, se non nella mente di qualche isolato sostenitore; rappresentava il dignitoso sforzo delle nazioni più vecchie d'Europa di sfuggire alla sorte del satellitismo e, al tempo stesso, l'onesta volontà della Francia d'incanalare in una direzione unitaria e comune la rinascente forza tedesca.
Il 25 giugno 1950 le forze sovietiche della Corea del Nord cominciavano l'invasione della Corea meridionale, da poco evacuata dalle truppe nordamericane. L'Onu, sotto la spinta degli Stati Uniti, decideva d'intervenire. La guerra si scatenava nell'Estremo Oriente; l'Occidente, che, l'anno prima, nel clima determinato dal blocco di Berlino, aveva stipulato il Patto Atlantico, e subito dopo s'era addormentato, ne risentì un brusco risveglio: la Nato, che, fino allora, era poco più di un castello senza armati, sarebbe divenuta una realtà organizzativa e operante di difesa militare.

Il problema del riarmo nella Germania occidentale

Nella luce di questi due avvenimenti s'inquadrano le origini del disegno dell'armata europea (1).
Immediata fu la preoccupazione dell'alleanza atlantica di rendere le forze armate dei Paesi liberi dell'Europa occidentale efficienti alla difesa, affinché non si ripetesse contro di essi il tentativo d'espansione chiaramente rivelatosi in Corea. Aiuti poderosi venivano progettati e votati dal Congresso nordamericano, mentre in Inghilterra, Francia, Italia, Belgio, Olanda, Norvegia i bilanci militari s'incrementavano rapidamente, si ricostituirono le divisioni smobilitate, s'impostarono navi nei cantieri e si riattivarono gli aeroporti, già trascurati o dismessi. Questo fervore di opere sarebbe stato frustrato se, accanto a una Gran Bretagna, una Francia, un'Italia riarmate, fosse rimasto il vuoto strategico e politico della Germania occidentale: 50 milioni di uomini fra l'Elba e il Reno, nella regione più ricca del continente, nel punto centrale, e perciò essenziale a qualsiasi conquista dall'Est come a qualsiasi difesa dall'Ovest.
Né l'America, né gli inglesi, né i francesi avrebbero potuto inviare e mantenere, alla lunga, forze tali da coprire il vuoto; né una soluzione puramente militare avrebbe risposto alle esigenze politiche. Tanto più che, dall'altra parte dell'Elba, gli stalinisti non si peritavano di costituire una polizia germanica, che in realtà era vera e propria forza armata con carri, cannoni, navi, aerei.
Si pose così — urgente e inevitabile — il problema del riarmo della Germania occidentale.
Lo pose Acheson a New York (settembre 1950) nella sessione del Patto Atlantico. Le prevedibili reazioni degli europei furono immediate. Soltanto Italia e Portogallo concordarono con gli Stati Uniti d'America. Gli altri, Francia in testa, manifestarono perplessità, dissensi, opposizione. Le difficoltà apparivano gravi, ma non insuperabili, per quanto concerneva l'indipendenza politica da concedersi alla Germania occidentale; erano invece gravissime, apparentemente insuperabili sul piano militare.
Rientrati a Parigi, i dirigenti francesi non poterono nascondersi che, prima o poi, il punto di vista nordamericano — il riarmo puro e semplice, nel quadro della Nato, dei tedeschi dell'Ovest — avrebbe finito per prevalere. Canadesi, norvegesi, danesi, belgi e olandesi, e gli stessi inglesi avrebbero finito per preferire la sicurezza di fronte al pericolo ‘attuale’ dell'espansionismo stalinista, piuttosto che la garanzia dal rischio ‘futuro’ d'un risorgimento germanico: tanto più che questo rischio appariva assai meno grave che per il passato, alla luce degli sviluppi della storia mondiale e sulla base della situazione geografico-politica della Germania, mutilata e divisa.
Le trattative per la Comunità carbosiderurgica stavano intanto procedendo con lena: dopo le incertezze estive, ci si avviava, nell'autunno, al successo: gli olandesi, prima dubitosi, impacciati e timidi, ne erano diventati fervidi sostenitori, le difficoltà tecnico-economiche dell'Italia erano state superate con opportuni accorgimenti del Trattato e della Convenzione e con accordi diretti italo-francesi, i tedeschi dimostravano una esemplare volontà, le difficoltà interne francesi permanevano, ma le forze sindacali dei lavoratori si erano ormai decisamente schierate a favore della Comunità europea. Jean Monnet pilotava la barca delle laboriose trattative con abilità latina, pazienza orientale e nordica energia.

Origine del Piano Pleven

Fu così che — per chiara analogia con il Piano Schuman — scaturì l'idea dell'esercito europeo. L'idea fu ancora di Jean Monnet. Il Quay d'Orsay manifestò ancora dubbi e scetticismo, ma si adattò all'idea, non tanto per amore della nuova Europa unita, quanto per timore di un nuovo esercito nazionale tedesco. Questa volta, a differenza di quel che s'era verificato al momento del lancio del Piano Schuman, dubitosi e scettici risultarono gli altri europei. Non soltanto gli inglesi, con la loro mentalità insulare; non soltanto gli olandesi che — mentre per il carbone e l'acciaio, partiti da una adesione con riserva, si erano pur convinti in ritardo — questa volta non vollero dare neppure l'adesione iniziale; ma anche i tedeschi – che nel nuovo progetto francese vedevano un mezzo per ritardare il loro avvio all'indipendenza e alla sicurezza difensiva —; anche gli italiani, avendo sperimentato le difficoltà delle trattative di una unificazione tanto più semplice quale la carbosiderurgica, si rendevano conto, con realismo, di quelle che sarebbero state le difficoltà politiche, finanziarie, tecniche della nuova proposta unificazione; anche i belgi, che, trascinati dalla decisione franco-tedesca e dall'entusiasmo degli italiani e dei neofiti olandesi nelle trattative del Piano Schuman, si preoccupavano già, oltreché dei nuovi complessi problemi economici, della conciliabilità della loro istituzione monarchica, con un'impostazione sopranazionale delle forze armate.
A Santa Margherita (12-14 febbraio 1951) Schuman, con la collaborazione di Monnet, che aveva accanto l'estensore di queste note, convinse De Gasperi e Sforza a un'adesione più calda di quella protocollare e diplomatica. Il nuovo piano poté così essere ufficialmente lanciato a Parigi il 19 marzo 1951. Prese il nome di Piano Pleven, perché era stato presentato all'Assemblea francese dall'allora presidente del Consiglio Pleven.
Esso, peraltro, non era ancora ben definito e precisato. Accennava all'integrazione delle unità, a livello di reggimento; proponeva impostazioni discriminatorie nei riguardi delle truppe germaniche, che avrebbero potuto costituire dei ‘combat teams’, ma non reggimenti e tanto meno divisioni omogenee; parlava chiaramente d'un bilancio comune e di una autorità sopranazionale comune; prevedeva il collegamento e la dipendenza funzionale delle unità europee dai comandi della Nato.
Furono soltanto gli italiani – della cui delegazione era a capo l'estensore di queste note – a impedire che, dopo la prima seduta esauritasi con la lettura della proposta francese, le successive non si risolvessero in un silenzio generale. Balenava il rischio d'un aborto. Freddi, impermaliti i tedeschi; scettici gli olandesi; distaccati, ironici i belgi; inglesi e nordamericani, in veste d'osservatori, attendevano che i francesi si convincessero dell'impossibilità pratica del loro Piano.

Iniziale diffidenza nordamericana verso il Piano Pleven

L'idea dell'esercito europeo non fu per nulla una concezione nordamericana, anzi venne in un primo tempo avversata dagli Stati Uniti d'America.
L'estensore di queste note, trovandosi a Parigi quale capo della delegazione italiana, ebbe un incontro, nel maggio del 1951, con il rappresentante nordamericano, ambasciatore Bruce, incaricato di seguire la questione dell'armata europea. Era presente all'incontro l'ambasciatore italiano Vitetti. Da parte nostra fu ribadito che l'Italia aveva dato la sua adesione alle trattative per l'esercito europeo, tenendo conto soprattutto del passo rapido e decisivo che esso avrebbe potuto rappresentare ai fini dell'unificazione continentale, ma non intendeva rendersi corresponsabile di eventuali manovre dilatorie del riarmo germanico, riarmo necessario per la sicurezza dell'Europa di fronte alla politica di Stalin, di potenza e d'espansionismo. L'ambasciatore nordamericano disse di aver ricevuto proprio in quei giorni istruzioni dal suo governo: gli Stati Uniti confermavano l'aperta simpatia per il Piano Schuman; si astenevano dal pronunciarsi circa l'esercito europeo. La contrapposizione fra i due atteggiamenti era abbastanza significativa, malgrado il riserbo diplomatico.
La verità è che gli Stati Uniti cambiarono la loro politica, nei riguardi dell'armata europea, soltanto nell'estate del 1951.
Il 29 giugno, a Parigi, il gen. Eisenhower, allora comandante dello Shape, Jean Monnet, Harriman, consigliere del presidente Truman, il gen. Gruenther, aiutante di Eisenhower, e un giovane consigliere diplomatico americano ebbero un incontro che si protrasse durante l'intera giornata. Gli argomenti di Monnet risultarono così convincenti che, il 4 luglio successivo, a Londra, il gen. Eisenhower tenne un discorso di netta ispirazione europeistica. Quel discorso, diretto prima ancora che agli europei agli americani, segnò una svolta importante nella politica degli Stati Uniti d'America.

Il perfezionamento tecnico del Piano

Intanto si delineava con maggiore decisione il progetto della Comunità europea per la difesa: Hervé Alphand – numero uno della diplomazia francese – aveva assunto la direzione dei lavori e li viveva disincagliati dall'impasse iniziale. La sua convinzione derivava forse più dal male da evitare (l'esercito nazionale tedesco, che, lucidamente, giudicava altrimenti inevitabile), che non dal bene da conseguire (l'unità europea): tuttavia il suo fervore era vivo e fecondo, insospettato per un uomo del Quai d'Orsay.
Il livello d'integrazione fu elevato a un grado praticamente realizzabile: la divisione, e così si superò la prima fase di trattative. I reggimenti nazionali, inquadrati in divisioni e corpi d'armata europei, avrebbero avuto armamento standardizzato, sarebbero stati politicamente e amministrativamente diretti da istituzioni comuni, disegnate sul tipo di quelle della Comunità carbosiderurgica: unico il bilancio e unici, naturalmente, lo Stato Maggiore e la Scuola di guerra.
Le difficoltà, come si può ben capire, non erano poche; infinite le implicazioni di carattere politico, sociale, economico, tecnico-militare, giuridico-costituzionale.

Una iniziativa italiana per semplificare i problemi

Nell'autunno del 1951, intervenne una iniziativa italiana. Il governo italiano – in particolare i ministri Pella e Vanoni – aveva intravveduto le notevoli difficoltà, soprattutto finanziarie, a cui una rivoluzione così profonda avrebbe dato origine, e pur essendone convinto e sincero sostenitore, non si nascondeva dubbi d'insuccesso. Non sarebbe stato più opportuno limitarsi a una rivoluzione meno profonda pur sempre significativa? Il passo verso l'unità europea non sarebbe risultato più sicuro? L'estensore di queste note – allora sottosegretario al ministero degli Esteri – in stretta sintonia con Vanoni, si recò a Parigi, il 21 ottobre, a sottolineare queste preoccupazioni. Nella riunione congiunta dei rappresentanti dei governi e dei capi delle delegazioni, nei colloqui privati con il ministro degli Esteri Schuman e il ministro della Difesa Bidault, propose le linee d'una integrazione più semplice e facilmente realizzabile. Rimanessero nazionali i singoli bilanci e si costituisse un bilancio della Comunità più ridotto (circa 100 miliardi di vecchi franchi) per il funzionamento delle istituzioni comuni, per lo Stato Maggiore e la Scuola di guerra, che avrebbero dovuto essere unitari, a livello sopranazionale.
In breve: una sorta di esercito federato, anziché l'esercito unico previsto dal disegno francese.
Van Zeeland intuì subito la praticità della proposta e l'appoggiò; l'olandese Stikker anche; ma i francesi furono decisamente ostili. Per loro, il bilancio comune – interamente comune – era l'essenza della costruzione: era il mezzo insostituibile per impedire il risorgere della forza militare tedesca sul piano nazionale: senza il bilancio comune – interamente comune –, anche unificandosi lo Stato Maggiore e il Comando operativo e standardizzandosi le armi, ci sarebbe stato il rischio che in momenti successivi si potesse dare un vertice nazionale alle forze armate tedesche.
Le trattative per il concretamento del Piano Pleven ripresero sulla base del complicato progetto francese, fermo restando anche il principio del bilancio comune.
La posizione degli Stati Uniti d'America si era intanto chiaramente evoluta. Alla sessione di Roma del Consiglio Atlantico (26 novembre 1951) il gen. Eisenhower affermò di « essere giunto a convincersi della necessità di una forza difensiva europea ». Il gen. Eisenhower andava più oltre, sottolineando « i grandi vantaggi che sarebbero venuti dall'unificazione dell'Europa occidentale, dei suoi sistemi militari, delle sue economie, e infine dei suoi organismi politici. In tali condizioni – affermò il generale – non avremo più il compito di cercare di stabilire la parte spettante a ogni nazione: saremo giunti alla giusta concezione del signor Monnet: un'unica forza equilibrata per tutto l'insieme ». Il generale affermava che era necessario fin da subito che ciascun Paese producesse quanto poteva in fatto di forze nazionali efficienti. L'apporto tedesco si sarebbe sviluppato posticipatamente alla costituzione del quadro confederale europeo. « Solo se sarà dato liberamente l'apporto militare tedesco sarà di enorme importanza; e potrà essere dato liberamente nel quadro di una comune forza difensiva europea ».
Non mancavano invero i contrasti nella stessa delegazione nordamericana, ma era evidente che, se Eisenhower aveva potuto parlare così, non era solo per esprimere un suo pensiero personale – del resto importante data la ormai nota eventualità della sua prossima candidatura presidenziale – ma dietro a lui era – ormai preciso e deciso – l'orientamento del governo di Washington.

Condizionamenti da parte tedesca e da parte francese

Le varie ipoteche, nascoste da riserve e da interrogativi, che gravavano sulla Comunità europea di difesa, scoppiarono nel dibattito del Bundestag di Bonn il 7-8 febbraio, e in quello di Palazzo Borbone, a Parigi, il 19 febbraio. In ambedue i casi i governi ottennero la fiducia con un margine sufficiente: 204 voti favorevoli contro 156 contrari e un notevole numero di astenuti al parlamento federale germanico; 327 voti favorevoli contro 237 contrari al parlamento francese.
Ambedue i parlamenti posero delle condizioni alla partecipazione dei rispettivi Paesi all'esercito europeo. Il timore del Bundestag era che il riarmo tedesco venisse inteso come un contributo mercenario e non comportasse una piena eguaglianza giuridica: di qui le condizioni poste e particolarmente la più rilevante che riguardava la partecipazione della Repubblica federale alla Nato. Il parlamento francese si preoccupava invece che l'esercito europeo potesse significare la ricostituzione di fatto dell'esercito nazionale tedesco.
Il ragionamento francese era pressapoco il seguente: la Germania è uscita dalla guerra con l'unità nazionale distrutta e non semplicemente amputata. È comprensibile che desideri ricostruirla; ma una volta riarmata, l'unico modo possibile di ricostruire l'unità germanica è la guerra. Alcuni circoli nordamericani hanno talvolta espresso, sia pure in momenti di esasperazione, la tesi della guerra preventiva: non è possibile che una convergenza di tale posizione con una analoga posizione germanica conduca l'Occidente verso l'avventura? Se l'alleanza europea degli Stati Uniti è accentuata sulla Germania piuttosto che sulla Francia, tale prospettiva non acquista una particolare incidenza?
Il ragionamento sottovalutava il peso dell'opinione pubblica nella democrazia americana come in quella germanica: qualunque fosse il pensiero di taluni circoli dell'uno o dell'altro Paese, non si poteva negare, che non solo – e senza alcun dubbio – il popolo americano, ma anche quello germanico – che avrebbe visto ancora una volta la sua terra campo di battaglia della più terribile guerra moderna – non fossero affatto intenzionati a trasformare l'alleanza atlantica da difensiva in offensiva.
D'altro canto non solo la Francia, ma anche la Gran Bretagna, l'Italia e il Benelux erano drasticamente contrari a qualunque sia pur vaga congettura di guerra preventiva. Sulla Gran Bretagna puntava particolarmente lo sguardo il parlamento francese: di qui la tendenza a rialzare il peso della partecipazione franco-inglese in Europa. L'Assemblea nazionale francese rivolse un nuovo appello alla Gran Bretagna affinché partecipasse alla Ced, e avanzò formalmente in richiesta che, in assenza di tale partecipazione, si chiedesse apertamente ai governi britannico e americano di « garantire in caso di rottura o di violazione del Trattato da parte di uno Stato membro, l'impegno preso verso la Comunità difensiva europea e di attuare tale garanzia mantenendo sul continente europeo, fino a quando parrà necessario, forze americane e britanniche in numero sufficiente ».
Immediatamente, l'« Economist » rispondeva che, ora che l'appello francese si rivolgeva alla Gran Bretagna pregandola di appoggiare dall'esterno e non di essere una colonna di costituzione della Ced, la risposta inglese doveva essere positiva e andare anche oltre la garanzia richiesta dall'Assemblea francese: « È impossibile al governo britannico — scriveva l'autorevole rivista — dichiarare che le forze che esso mantiene sul continente potranno essere trattate come parte integrante dell'armata europea? Ma non si può forse anche andare oltre e promettere che per un periodo determinato queste forze non saranno mai inferiori (anche se potrebbero essere di più) a due divisioni di truppe terrestri e a un numero sufficiente di aviazione tattica? Se questo potesse essere fatto, allora la Gran Bretagna potrebbe prendere il suo seggio nella Comunità, per così dire, come un membro non residente che paga una contribuzione ridotta ». E la rivista andava oltre, specificando che in realtà un simile impegno si sarebbe potuto richiedere anche agli Stati Uniti: « sarebbe un cambiamento molto sano nell'atmosfera internazionale se per una volta fossero gli inglesi a offrire agli americani una amichevole competizione nel fornire il loro contributo pratico all'integrazione europea ».
Intanto l'opinione pubblica olandese si evolveva rapidamente. Pur rimanendo le riserve tecniche circa il punto del macroscopico bilancio comune, la maggioranza dei parlamentari olandesi mostravano di aderire alle impostazioni politiche di Schuman, De Gasperi, Adenauer per una unità politica dell'Europa; contemporaneamente rimproveravano al proprio governo una troppo scarsa partecipazione al fervore unificatorio. Si preparava inevitabile la sostituzione del ministro Stikker, il meno fervido europeista tra i sei; la pressione dell'opinione parlamentare e pubblica allineava il governo dell'Aja sulla linea costruttiva della Ced.

Dalla conferenza di Lisbona alla definizione del Trattato

Chiarita l'atmosfera politica, i problemi più specificatamente militari trovarono un avviamento alla soluzione nella conferenza del Consiglio Atlantico a Lisbona. Qui, nel definire gli impegni dei singoli Paesi allo sforzo difensivo atlantico, si abbozzavano le linee del futuro contributo germanico, mentre i governi nordamericano e britannico confermavano, a garanzia del francese, « la decisione di mantenere in Europa forze armate le quali, in collaborazione con le forze difensive europee, contribuiranno alla difesa comune della zona nordatlantica ».
Talune concessioni vennero pure fatte al cancelliere Adenauer sulla questione del contributo finanziario della Germania all'esercito europeo. E un compromesso fu raggiunto sulla grossa questione della partecipazione della Repubblica federale al Consiglio Nord Atlantico: prevalse la soluzione mediatrice di Acheson, per cui si prevedevano sessioni comuni della Comunità europea di difesa e del Consiglio Nord Atlantico, in modo tale che la Repubblica federale germanica potesse partecipare alle più importanti decisioni che la riguardassero.
Nella schiarita atmosfera politica e sulla traccia delle decisioni di carattere militare, i lavori parigini delle delegazioni potevano procedere con rapidità. A metà maggio il testo del Trattato era pressoché definito.
Ancora qualche difficoltà sulla ponderazione dei voti, proposti inizialmente secondo una triplice misura, dando alla Francia e alla Germania singolarmente il peso quattro, all'Italia il peso tre, all'Olanda e al Belgio singolarmente il peso due. L'estensore di queste note, che rappresentava l'Italia nella qualità di sottosegretario agli Esteri, dovette dichiarare che la propria delegazione si sarebbe ritirata dalla conferenza se tale proposta fosse stata mantenuta. Fu infine stabilito che l'Italia avrebbe disposto di tre voti come la Francia e la Germania, due singolarmente sarebbero toccati al Belgio e all'Olanda, uno al Lussemburgo. Per le decisioni prese dal Consiglio dei ministri non all'unanimità, ma a maggioranza qualificata, si stabilì che la maggioranza doveva rappresentare il 66% dei contributi finanziari e degli effettivi militari della Comunità di difesa. Il rapporto di ponderazione sarebbe valso per il periodo transitorio; in seguito ciascuna nazione avrebbe avuto il numero di voti corrispondente al contributo effettivo di uomini e denaro.
Fu infine superato l'ultimo ostacolo che si frapponeva alla firma del Trattato: la questione relativa alla sua durata. Sarebbe durato cinquant'anni e sarebbe stato in certo modo collegato al Trattato della Nato; se quest'ultimo fosse caduto, anche il Trattato della Ced avrebbe dovuto essere riesaminato alla luce della nuova situazione.
Il 23 maggio 1952 i sei ministri degli Esteri firmavano a Strasburgo il Trattato istitutivo della Comunità europea di difesa; nel frattempo i parlamenti avevano tutti ratificato, e a larghissima maggioranza, il Trattato istitutivo della Comunità europea del carbone e dell'acciaio. Nella successiva estate quest'ultima sarebbe diventata una realtà.
Il cammino verso la federazione europea non appariva più lungo e impossibile a percorrersi da una sola generazione. La migliore gioventù di Francia, Germania, Italia, Belgio e Olanda vedeva concretarsi il sogno per cui l'Europa, la vecchia Europa, avrebbe potuto sfuggire al destino di decadenza e prostrazione cui, all'indomani della seconda guerra mondiale, pareva sacrificata.

Fervore europeistico

La ventata di fervore europeistico continuò per l'intera estate del 1952.
Il 1 luglio il Senato degli Stati Uniti d'America ratificava gli accordi contrattuali di Bonn e il protocollo con cui si estendeva alla Comunità europea di difesa la garanzia già concessa ai Paesi dei Patto Atlantico.
Il 1 agosto la Camera dei Comuni britannica approvava gli accordi di Bonn e i vincoli fra Gran Bretagna e Ced, stabiliti nei protocolli aggiunti della stessa Ced.
Il 10 agosto s'inaugurava a Lussemburgo — con un discorso del presidente dell'Alta Autorità, Jean Monnet — la Comunità europea del carbone e dell'acciaio; il 10 settembre s'insediava a Strasburgo l'assemblea della Comunità.
Nel novembre, il gen. Eisenhower venne eletto presidente degli Stati Uniti d'America: il nuovo governo nordamericano perseverava nella linea ormai instaurata dal presidente, linea di sostegno e di convinto appoggio alla politica d'unificazione europea. Ciò era solennemente confermato sia dal presidente, sia dal nuovo segretario di Stato, Foster Dulles, nel corso della sua visita ai governi europei.
Peraltro, l'insediamento dell'amministrazione repubblicana coincideva con una prima crisi della Ced. Si appalesava difficile realizzare nell'Assemblea nazionale francese una maggioranza disposta a sostenerla e a ratificarla. In verità, nessuna alternativa veniva contrapposta al Trattato, al fine di risolvere i problemi che esso, per iniziativa francese, intendeva risolvere. Le possibili alternative alla Ced avrebbero potuto essere due: o l'accettazione di fatto del principio della neutralizzazione dell'Europa, o l'accettazione di un esercito nazionale tedesco. La ragione che induceva i parlamentari democratici francesi, contrari alla « neutralizzazione », a opporsi alla Ced, era che essi vedevano in essa il pericolo di un asse Washington-Bonn, che non passasse per Parigi: ma l'alternativa, patrocinata dal generale De Gaulle, che puntava sugli eserciti nazionali, non avrebbe aumentate le possibilità di tale prospettiva? Il nuovo governo francese, particolarmente il suo ministro degli Esteri Bidault, intraprese dunque la fatica di convincere l'Assemblea che l'armé éuropéenne era l'unica soluzione politicamente possibile della difesa dell'Europa. Elaborò dei protocolli, non aggiuntivi, ma interpretativi del Trattato: la conferenza dei ministri dei sei Paesi — conclusasi a Roma il 25 febbraio 1953 - chiariva la portata e il significato delle nuove proposte interpretative francesi e confermava le intenzioni del governo francese a proposito del riarmo tedesco nel quadro della Comunità europea di difesa. Si delineava intanto una rinvigorita pressione olandese per estendere il processo unificatorio a tutti i settori dell'economia, mediante la costituzione, sia pure graduale, d'un generale mercato comune.
Sulla cresta dell'onda europeistica nuovi importanti passi si compivano: non tanto l'accademica riunione parigina dei ministri dell'Agricoltura di diciassette Paesi per un ipotetico Pool vert (16-20 marzo 1953), quanto l'entrata in funzione del mercato comune del carbone e dei materiali ferrosi tra i sei Paesi della Ceca (10 febbraio), la formulazione del progetto di Statuto della Comunità politica europea da parte dell'Assemblea ad hoc (10 marzo), l'approvazione da parte del comitato interinale dei succitati protocolli addizionali francesi (24 marzo), l'istituzione da parte dell'Austria di una stabile rappresentanza presso la Ceca (10 aprile), l'entrata in funzione del mercato comune dell'acciaio fra i sei Paesi della Ceca (1 maggio).

Le ratifiche della Ced

In questa cornice s'inquadra la ratifica del Trattato della Ced, votata dal Bundestag il 19 marzo: 224 favorevoli (democristiani, liberali, partito tedesco e partito bavarese) e 165 contrari (socialdemocratici, comunisti, estremisti di destra). Il 15 maggio, anche il Bundesrat ratifica accordi e Ced.
La serie delle ratifiche, iniziata a Bonn, continuava nei tre Stati del Benelux: il 23 luglio 1953, la Camera dei deputati, e il 20 gennaio 1954, il Senato olandesi approvavano la Ced a grandissima maggioranza (75 voti contro 11 alla Camera e 36 contro 4 al Senato), dopo avere introdotto nella Costituzione le necessarie modifiche per la sua adozione. Così gli olandesi, che erano partiti con diffidenza e freddezza, giungevano primi al traguardo, dando prova d'indiscutibile serietà e di alta maturità politica. Si dice che la stessa regina avesse dichiarato d'essere pronta a mettere a disposizione la corona se ciò fosse stato necessario per lo sviluppo del processo unificatorio.
La ratifica del Belgio avveniva pure a grande maggioranza (Camera dei deputati, 26 novembre 1953: 148 voti favorevoli, 49 contrari, 3 astenuti; Senato, 12 marzo 1954). Il Lussemburgo si allineava senza difficoltà con il voto del suo parlamento, il 7 aprile 1954.
Alla Camera dei deputati italiani il Trattato della Ced veniva approvato dalla Commissione speciale referente il 5 marzo 1953; ma il procedimento veniva interrotto a causa delle elezioni del 7 giugno. I risultati elettorali determinarono a Roma una situazione d'incertezza parlamentare, che poté chiarirsi soltanto nella primavera del 1954, quando il governo Scelba ripresentò al parlamento, con relazione nettamente favorevole, il Trattato della Ced (6 aprile 1954).

Incertezze e contrasti in Francia

La ventata di fervore europeistico aveva inciso in alcuni settori dell'opinione pubblica francese, ma i più stentavano a infervorarsi per un'Europa con la Germania, senza l'Inghilterra; d'altro canto, il complesso della « vocation mondiale » — per usare un'infelice frase di Bidault — era tale da non far sentire con eguali urgenza e intensità il bisogno dell'integrazione sopranazionale, così come si sentiva nei piccoli Paesi del Benelux e in Italia, alla luce della tragica lezione della seconda guerra mondiale.
Su di un'opinione pubblica tiepida e incerta si scatenò la propaganda degli oppositori della Ced.
I nazionalisti adducevano cento ragioni per opporsi alla Ced: scettici verso ogni forma sopranazionale, infatuati dal destino storico della Francia, i nazionalisti — De Gaulle in testa — dichiaravano ormai di preferire il riarmo nazionale tedesco alla Ced, che comportava la rinuncia, per lo meno in Europa, a una iniziativa militare autonoma. Ai nazionalisti si collegavano gli ambienti militari, gelosi dei privilegi dei loro Stati Maggiori: portavoce autorevole, il maresciallo Juin non si peritava (Bruxelles, 5 ottobre 1953) di reclamare maggiori garanzie dal Trattato della Ced e di manifestarsi infine (Auxerre, 27 marzo 1954) avversario del Trattato stesso, nella forma in cui era stato ormai stilato e sottoscritto. Il maresciallo Juin parlava di una soluzione di ricambio. Quale? La proposta di Weygand, di forze europee « combinate », ma non integrate, organizzate in modo da non prevedere organi sopranazionali, né cornice politica? La direzione della difesa del continente sarebbe spettata — secondo tale proposta — a un « Consiglio di difesa » composto dai ministri nazionali, e a tale coalizione — la cui durata avrebbe dovuto coincidere con quella del Patto Atlantico — avrebbero partecipato anche la Gran Bretagna e i Paesi scandinavi.
Il maresciallo Juin non si preoccupava se una tale soluzione di ricambio comportasse la resurrezione della Wehrmacht e di un suo Stato Maggiore nazionale; non se ne preoccupava per la ragione molto semplice che una tale soluzione egli non la prospettava neppure esplicitamente. Epperò — dall'alto del piedistallo, su cui lo collocavano la sua competenza tecnica e la fama di eroe nazionale — sentenziava che occorreva ormai una soluzione di ricambio.
Il governo francese reagì: il presidente del Consiglio chiamò il generale a dare spiegazioni; questi ribatté di non volersi presentare come « un qualsiasi trombettiere » (quando mai i trombettieri si presentano ai presidenti del Consiglio?). Il governo privò allora il maresciallo delle ultime due cariche militari che ancora gli rimanevano. Tuttavia le sue dichiarazioni non poterono non destare larga eco nell'opinione pubblica francese, permettendo agli avversari della Ced di sfruttarle ai loro fini, suffragando la tesi che il tipo d'integrazione militare previsto dal Trattato non era applicabile; mentre non offrivano alcun piano concreto che potesse essere contrabattuto dai sostenitori della Ced.
A fianco dei nazionalisti si schierarono, compatti, i comunisti.
Si era accreditata la voce, nel '53, che ambienti militari sovietici non fossero contrari alla Ced, che realisticamente la preferissero a un altrimenti inevitabile riarmo nazionale tedesco. Era comunque prevalsa, a Mosca, la decisa opposizione della dirigenza politica, che non voleva la Ced soprattutto perché significava l'avvio all'effettiva unità dell'Europa occidentale. Così come avevano scomunicato Tito, non appena era affiorata la sua aspirazione alla grande federazione balcanica, i dirigenti politici sovietici non ebbero alcun dubbio a preferire di correre il rischio del riarmo nazionale tedesco, piuttosto che permettere l'avviamento dell'unificazione statuale dell'Ovest europeo.
Nella schiera dell'opposizione non vanno dimenticati i vari settori del conservatorismo economico: lungi dall'essere un elemento probante, l'incipiente esperienza della Ceca era per costoro un'ulteriore fonte di preoccupazioni e d'angosce. Gli inevitabili sacrifici che il mercato comune del carbone e dell'acciaio comportava per i dividendi dei detentori di situazioni economiche superate; le difficoltà che il nuovo organismo sopranazionale di Lussemburgo opponeva alle inframmettenze d'un mondo abituato a spadroneggiare negli uffici della burocrazia parigina: tutto congiurava contro la prospettiva di nuove e più vaste esperienze di tal genere. Naturalmente, non si teneva conto di quel che la Ceca significasse per disciplinare e incanalare il rinato e formidabile ritmo produttivo della Ruhr e della Westfalia, non altrimenti contenibile in una situazione di concorrenza. Si rilevavano solo i sacrifici in confronto alla situazione precedente, non i vantaggi rispetto a quella che inesorabilmente sarebbe stata — senza la Ceca — la situazione attuale. E così l'autore del Piano Schuman e presidente della Ceca — Jean. Monnet — che pure tanti meriti aveva acquisiti per la causa dell'Occidente e della Francia stessa, divenne, una sorta di spauracchio per buona parte dei parlamentari francesi; il concetto di « sopranazionale » divenne per essi un mito negativo e pauroso.
Di fronte allo scatenarsi delle opposizioni, i fautori della Ced erano stati, in partenza, deboli e incerti, sia perché fra gli stessi europeisti più fervidi non tutti ne avevano accettato la formulazione, sia perché le divisioni di carattere personale (quella, per esempio, fra Bidault e Schuman) nuocevano alla compattezza dell'azione. Nell'autunno del 1953 il Mrp, essendo Bidault ministro degli Esteri, si decise a una più intensa e convinta propaganda popolare. Nello stesso tempo si aveva la piena adesione alla Ced del segretario generale della Sfio (socialdemocratici), Guy Mollet: egli era tuttavia ben lungi dal disporre la maggioranza del gruppo parlamentare. Nello stesso governo Laniel (30 giugno 1953 - 9 giugno 1954) erano ministri favorevoli e ministri contrari alla Ced. D'altro canto, la prospettiva lanciata, sia pure non ufficialmente da Bidault, d'un referendum popolare nel caso di rigetto della ratifica da parte del parlamento, poteva sì servire come strumento di pressione sui deputati dell'Assemblea nazionale (poiché a un esito del referendum difforme dalle decisioni dell'Assemblea ne sarebbe seguito inevitabilmente lo scioglimento), ma aveva un sapore piuttosto strano: la democrazia francese non comportava alcuna tradizione di democrazia diretta, né esisteva una legge sul referendum, sicché l'Assemblea avrebbe dovuto preventivamente votarla: avrebbe dovuto preventivamente votare lo strumento idoneo a portarla allo scioglimento. La peregrina proposta sottolineava la debolezza degli ambienti politici francesi favorevoli alla Ced, la loro deficienza di volontà politica.

La distensione e la Ced

Sulle incertezze francesi influiva il nuovo clima della distensione.
Dopo la morte di Stalin, i dirigenti sovietici avevano inaugurato una linea di politica estera nuova. Fallita la politica volgarmente chiamata del ‘carciofo’ — bloccata in Grecia, a Berlino, in Corea — Mosca cercava nella distensione lo strumento per uscire dal vicolo cieco in cui la volontà espansionistica di Stalin e la guerra fredda l'avevano gettata.
Se la distensione era una realtà — e Churchill stesso mostrava di crederci — era dunque proprio necessario armare i tedeschi? Sarebbe stato anche per l'avvenire indispensabile alla sicurezza dell'Occidente e del mondo libero quel riarmo germanico che, due anni prima, nel 1951, appariva ineluttabile? Queste domande erano nel cuore di molti francesi, quando non sulle labbra, nella tarda primavera del 1953.
Mentre in Francia si esitava, in Germania le elezioni del 6 settembre 1953 diedero 244 seggi su 487 alla Democrazia cristiana di Adenauer e 90 seggi agli altri partiti legati ad Adenauer sul piano governativo (liberali e partito tedesco) e su quello della politica estera (profughi).
Lo strepitoso successo di Adenauer era il successo, in Germania, della Ced. Anche se la Corte Costituzionale di Karlsruhe avesse ritenuto incostituzionale il Trattato, Adenauer avrebbe avuto una maggioranza qualificata sufficiente per la revisione costituzionale.
Ma il successo della politica europeistica in Germania non ebbe una benefica influenza sull'opinione pubblica e sul parlamento francesi.
Anziché convertire i tiepidi e scoraggiare i contrari, il successo tedesco contribuì a ulteriormente impaurire i francesi. Una paura irrazionale, che condusse a conseguenze irrazionali. La logica avrebbe dovuto dire che, tanto più forte si presentava la Germania, tanto più decisi avrebbero dovuto essere i vincoli che la inquadrassero in una struttura unitaria dell'Europa. Invece — diffidando della Ced e combattendola — si contribuì a facilitare lo sviluppo inarrestabile di una Germania occidentale pienamente libera nella concorrenza economica e nell'iniziativa politica e militare.

Dibattiti, perplessità, sollecitazioni

Il primo grosso dibattito, in cui il parlamento francese affrontò direttamente il problema della ratifica della Ced e della Comunità politica europea, si svolse il 17 novembre 1953. Esso era peraltro dominato, da un lato, dall'esigenza di non rovesciare il governo Laniel, che aveva posto la fiducia, e, dall'altro lato, dalle prospettive della situazione internazionale, che si sarebbero aperte nel prossimo incontro dei tre grandi delle Bermude, in vista del nuovo corso della politica sovietica. Proprio poche ore prima della votazione a Palazzo Borbone, l'Urss aveva annunciato di accettare la convocazione della conferenza a quattro.
Il governo Laniel ottenne la fiducia, ma dal dibattito risultarono confermate le gravi preoccupazioni che destava la situazione parlamentare. Un solo partito — l'Mrp — si rivelò compatto nel sostenere la Ced; divisi i socialisti; divisi gli altri partiti democratici; contrari, oltre ai comunisti, tutti, o quasi, gli ex gollisti. Il governo Laniel ottenne sul suo ordine del giorno pro-Ced una maggioranza di 31 voti; ma tale maggioranza era stata resa possibile dall'astensione del maggior gruppo ex-gollista, l'Uras. Se l'astensione non si fosse verificata, il governo sarebbe caduto proprio sulla questione della Ced.
All'inizio dell'inverno, la possibilità di trovare nel parlamento francese una maggioranza per la ratifica del Trattato appariva dunque estremamente difficile.
Né a migliorare l'atmosfera politica francese nei riguardi della Ced potevano contribuire le affermazioni nordamericane, che — pur senza volerlo — sapevano troppo di minaccia. Il linguaggio di Foster Dulles — particolarmente il discorso del 14 dicembre 1953, che ventilava una revisione della politica americana nel caso che il Trattato della Comunità europea di difesa non venisse ratificato dai suoi firmatari — non risultò il più adatto a scoraggiare i comunisti e i nazionalisti francesi, né a rafforzare le correnti e gli uomini che propugnavano la ratifica della Ced.
In un'atmosfera di questo genere, le riaffermazioni europeistiche della conferenza dei sei ministri, che periodicamente si riunivano, avevano purtroppo scarso valore e assumevano un significato quasi anacronistico, si direbbe poco serio, se effettivamente serie non fossero state — come c'erano — le intenzioni di alcuni, anzi di tutti, tranne i francesi, e la constatazione del sempre più fortunato primo esperimento della Ceca.
Il 12 e il 13 maggio 1953, i sei ministri si riunirono a Parigi per riconoscere « unanimemente la necessità di costituire una comunità politica ». A Baden-Baden, l'8 agosto 1953, i sei ministri discussero il progetto di Statuto della Comunità europea. Nella villa Aldobrandini a Roma, dal 2 settembre all'8 ottobre, i sostituti rielaborarono quel medesimo progetto. All'Aja, dal 26 al 28 novembre, i sei ministri si accordarono sui punti lasciati in sospeso dai sostituti ed esaminarono un progetto olandese — preventivamente appoggiato dall'Italia — di abbinare alla fondazione della comunità politica un avvio della comunità economica. Il 4 maggio 1954, i sei ministri decisero l'elezione a suffragio universale delle assemblee europee, dopo la ratifica della Ced.
Né mancavano, dall'esterno, le spinte e le sollecitazioni. Nel febbraio del '54, il gruppo parlamentare prima e poi il comitato esecutivo del partito laburista britannico approvavano una risoluzione favorevole al riarmo tedesco e alla Ced. Il 28 febbraio, il Congresso dell'Internazionale socialista — svoltosi a Bruxelles — votava una mozione favorevole alla Ced.

L'Italia e la Ced

A differenza di quanto era avvenuto per il Piano Schuman non c'era in Italia una consistente opposizione contro il Piano per l'esercito europeo, al di fuori di quella dei comunisti e dei socialisti. Contro il Piano Schuman erano inizialmente — oltre i comunisti e i socialisti — non solo gli industriali privati dell'acciaio, ma anche il settore Iri della Finsider. Con un'opera assidua di convincimento condotta nei riguardi di Sinigallia e Manuelli (dirigenti della Finsider) il settore Iri si convinse. Rimasero ostili alcuni settori privati dell'acciaio (Falck) e del coke. Organo di questa opposizione fu il giornale 24 Ore.
Per l'armata europea c'erano stati, all'inizio, alcuni dubbi e scetticismi. Ma non sussisteva, nel mondo economico, alcuna contrarietà alla Ced; anzi — diversamente da quanto era accaduto per il Piano Schuman — v'era un'atmosfera nettamente favorevole. Nettamente favorevoli erano pure lo Stato Maggiore italiano e gli ambienti militari. La ratifica del Trattato venne approvata, a forte maggioranza, dalla Commissione degli Esteri della Camera dei deputati della nuova legislatura, il 31 luglio 1954. L'unico problema che si ponesse per la ratifica italiana era un problema di pazienza: per superare il già preannunciato ostruzionismo comunista. La maggioranza era infatti nettamente acquisita, da quando si poté contare, alla Camera, oltreché sui 303 voti compatti del centro, anche sui 40 monarchici (in complesso 343 voti contro 247) e al Senato, oltreché sui 132 voti del centro democratico, anche sui 14 monarchici (in complesso 146 voti contro 87).
Se non vennero forzati i tempi per l'iter parlamentare, non fu per scarsa convinzione politica del governo o dei partiti, ma fu per a certezza acquisita che il Trattato — così com'era formulato — non sarebbe mai stato ratificato dal parlamento francese.
L'ambasciatore Quaroni l'aveva previsto fin dal 1953. In un primo tempo, in Italia, qualcuno aveva stentato a credergli; ma, nell'inverno del '54, lo svolgersi delle vicende francesi era tale da confermare pienamente le previsioni di Quaroni. C'era in Italia la convinzione che Quaroni avesse ragione e che a Parigi non sarebbe mai stato ratificato un trattato con l'integrazione a livello divisionale, così come esso era previsto. Il Piano Schuman era passato a Parigi, pur essendoci la dura contrarietà degli industriali e dei comunisti. Aggiungendo alla contrarietà dei comunisti e degli industriali, che si prevedeva durissima, anche quella dello Stato Maggiore e di alcuni parlamentari decisamente antitedeschi (in modo particolare quelli di estrazione ebraica), i dirigenti italiani erano ormai convinti che la Ced a integrazione divisionale non sarebbe mai passata in Francia.
La convinzione europeistica dei maggiori protagonisti politici italiani (Einaudi, De Gasperi, Vanoni, Fanfani, Saragat, Taviani) era tale da far loro affrontare qualunque ostacolo e qualunque difficoltà. Essi peraltro volevano avere se non la certezza almeno una garanzia di probabilità che il trattato della Ced sarebbe stato ratificato dal parlamento francese. Questa garanzia non c'era. L'abilità diplomatica di Alphand non fu confortata da altrettanta abilità politica. Alphand aveva portato a conclusione un progetto di trattato che aveva in se stesso le cause della sua non approvazione.
In tale situazione sarebbe stato un errore politico forzare i tempi per una durissima battaglia non solo in parlamento, ma anche nel Paese, al fine di ottenere una vittoria, che non sarebbe mancata in alcun modo, ma sarebbe risultata effimera, distrutta dalla ormai certa bocciatura francese. Si sarebbe, in definitiva, trasformata in una grave, sonora sconfitta.

La Gran Bretagna, gli Stati Uniti e la Ced

La Gran Bretagna usciva con leale chiarezza dal suo riserbo e firmava — il 13 aprile 1954, a Parigi — una convenzione di cooperazione con la Ced. Essa stabiliva che il Regno Unito, fintanto che fosse rimasto legato agli impegni della Nato per il mantenimento di forze armate in Europa, avrebbe cooperato strettamente con la Ced. A tale scopo si prevedeva che un ministro britannico avrebbe partecipato alle sedute del Consiglio dei ministri della Ced quando questo avesse discusso problemi interessanti la collaborazione con la Gran Bretagna; il governo britannico avrebbe inoltre nominato un rappresentante presso il Commissariato della Ced con compiti di stretto e costante collegamento.
Perdeva così di efficacia l'argomento – assai sfruttato dagli avversari della Ced – che gli inglesi le fossero sostanzialmente contrari. Che i britannici non potessero aderire direttamente alla Comunità europea era ovvio; che alcuni dei loro esponenti politici e dei loro diplomatici fossero scettici sulle possibilità di successo del Trattato di Parigi e sul concetto stesso della sovranazionalità è altrettanto certo, cosa del resto che non può proprio rimproverarsi agli inglesi, dal momento che gli scettici non mancavano neppure negli ambienti democratici del continente. Ed è perciò anche plausibile che Eden si sia preoccupato di far studiare dai suoi collaboratori eventuali soluzioni di ricambio (di qui appunto quella dell'Ueo, che ebbe poi successo).
Taluni atteggiamenti di Churchill (il discorso a cui più sopra abbiamo accennato) e di Eden (il suo articolo Da Berlino alla Ced con il progetto di libere elezioni per la costituzione di un governo pantedesco e la riunificazione della Germania) favorirono le mene degli avversari francesi della Ced. Ma sarebbe ingenuo ritenere che questi atteggiamenti siano stati assunti in funzione anti-Ced. Vennero assunti in relazione all'evolversi della situazione mondiale e, in particolare, della politica russa; in funzione di quelli che erano, o ritenessero essere, gli interessi britannici, e se un certo disorientamento poterono provocare nelle opinioni pubbliche del continente non fu per la volontà dei loro promotori, ma per la loro britannica incomprensione di taluni profondi stati d'animo continentali. Così, non c'è dubbio – e De Gasperi lo rivelò più d'una volta – che il discorso di Churchill ebbe un'influenza sulle elezioni italiane, ma sarebbe davvero sciocco, oltreché, in certo senso, presuntuoso, pensare che egli l'abbia fatto in funzione di quelle: l'effetto si verificò marginalmente e suo malgrado, come marginalmente e malgrado la contraria volontà dei promotori, la politica britannica nei rapporti con l'Urss, sul finire del '53 e all'inizio del '54, non appariva la più idonea a incoraggiare i sostenitori della ineluttabile necessità del riarmo tedesco.
Comunque, la convenzione del 13 aprile costituì un concreto incoraggiamento, così come incoraggiamento e monito si ritrovano nel messaggio che, il 16 dello stesso mese, il presidente Eisenhower indirizzava ai capi di governo dei sei Paesi firmatari del Trattato per la Ced.
Otto giorni dopo il governo degli Stati Uniti mostrava in modo assai concreto il suo sostegno alla politica europeista, concedendo un prestito di 100 milioni di dollari alla Ceca per lo sviluppo delle industrie nell'ambito della Comunità.

Il governo di Mendés France

Le due prese di posizione (britannica e nordamericana) incisero (specie la britannica) sul Congresso dei socialisti francesi che – con 1.969 voti favorevoli, 1.215 contrari e 265 astensioni si dichiararono, il 30 maggio, per la ratifica del Trattato della Ced.
Ma al deliberato del Congresso non si attennero i parlamentari, sicché il 9 giugno la Commissione degli affari esteri dell'Assemblea nazionale francese approvava il rapporto Moch (socialista) contrario alla ratifica. Nove giorni dopo la Commissione della difesa approvava il rapporto Koenig (ex-gollista), pure contrario alla ratifica. Una dopo l'altra, cinque Commissioni davano tutte, sia pure a maggioranza limitata, il voto contrario alla Ced. Intanto, il 12 giugno, cadeva il governo Laniel.
Gli schieramenti erano ormai, e da tempo, chiaramente assunti, altrettanto chiaramente delineati. Gli uomini politici erano tutti esplicitamente compromessi o pro o contro il Trattato. In quei giorni a Parigi non si poteva citare un parlamentare, un uomo di governo, un uomo di partito senza sentirsi aggiungere la qualifica: pro-Ced, anti-Ced. Per mutare lo schieramento sarebbe stato necessario provocare nuove elezioni: queste – anziché l'utopistico referendum – avrebbero potuto dare una nuova maggioranza risolvendo il problema degli ex-gollisti, ma l'Mrp – unico partito compatto a favore della Ced – paventava le nuove elezioni.
L'altra ragione, per cui i precisi impegni inglesi e nordamericani non sortirono alcun effetto, era che la maggioranza dei francesi era ormai ipnotizzata dal nuovo corso sovietico: reclamava la fine della disastrosa guerra d'Indocina e, dalle Bermude a Berlino, da Berlino a Ginevra, aspettava dagli incontri fra i Grandi delle prospettive nuove nel cui quadro la stessa Ced e il riarmo tedesco apparissero superati e superflui.
Era il clima adatto per un nuovo governo: il governo di Mendés France. Il 14 giugno egli accetta l'incarico presidenziale; il 17 giugno ottiene l'investitura dall'Assemblea con una straordinaria maggioranza, 415 voti. A formarla partecipano anche i comunisti.
Mendés France si accinge alla sua opera: quella per cui passerà alla storia come l'affossatore della Ced. Ci sono tanti modi di passare alla storia. Se Mendés France ebbe l'intenzione d'immortalare il suo nome, non si può negare che vi sia riuscito, vanificando uno dei più nobili ideali politici del nostro secolo.
Non v'è dubbio che Mendés France sia partito con il proposito di farla una buona volta finita con la noiosa e conturbante storia della Ced. Che egli, a Ginevra, abbia esplicitamente barattato la pace in Indocina con l'abbandono della Ced, non è certo, anzi appare improbabile. Non sono cose che si dicano a certi tavoli. Ma, se un contratto di questo genere non fu stipulato, l'atmosfera fu pur quella del baratto: un artificioso sipario di ferro veniva steso sul 17° parallelo fra il governo di Ho Chi Minh e quello di Saigon. Terminava la dura, costosa campagna d'Indocina ed era finalmente concessa alla Francia una pur temporanea tranquillità: sarebbe stato così possibile al nuovo governo francese e al suo intraprendente premier seppellire la Ced in parlamento.
La cosa fu intesa così in tutto il mondo, dalle cancellerie ai giornali, alle piazze. Il pericolo fu tanto chiaramente compreso che non mancarono pubbliche dichiarazioni di avvertimento e di monito: il 2 luglio, Adenauer indicava chiaramente in un'intervista radiodiffusa da Amburgo che l'unica alternativa alla Ced sarebbe stata la piena sovranità della Germania. Perfino Churchill riteneva necessario intervenire di rincalzo, il 12 e il 14 luglio, con ammonitrici dichiarazioni alla Camera dei Comuni.
Il governo di Mendés France elaborava intanto una serie di emendamenti al Trattato, da adottarsi sotto forma di protocollo aggiuntivo, e tosto chiedeva di proporli alla conferenza dei sei ministri con la giustificazione che soltanto un protocollo di tal genere avrebbe potuto « facilitare » la presentazione del Trattato a Palazzo Borbone.
Le modifiche francesi comportavano, fra l'altro, il principio dell'unanimità per le decisioni del consiglio dei sei ministri, durante un periodo iniziale di otto anni, il che sarebbe equivalso a un vero e proprio diritto di veto, con il conseguente inevitabile intralcio nell'avvio al normale funzionamento degli organi e del meccanismo della Ced. Reclamavano il diritto della recessione da parte di ciascuno Stato nel caso della riunificazione tedesca, allorché, secondo quanto venne affermato al momento della conferenza di Berlino, il governo della nuova Germania avrebbe potuto scegliere se sottostare o meno agli impegni assunti dalla Repubblica federale tedesca. La richiesta era ovviamente inaccettabile per il cancelliere Adenauer. Chiedevano di limitare la progettata integrazione delle forze armate dei vari Paesi alle sole « zone di copertura », con la evidente conseguenza di mutilare gravemente tutta la struttura della Ced e discriminare di fatto la Germania, che, per la sua posizione geografica, della Ced avrebbe costituito la frontiera esterna.
A queste maggiori difficoltà se ne aggiungevano altre, pure non indifferenti, quali la scelta della futura sede della Comunità, che i francesi chiedevano fosse congiunta a quella della Nato, ossia Parigi, - con conseguente grave colpo per la politica, collegata alla Ced, dell' « europeizzazione » della Saar -; l'incompatibilità fra la carica di membro dell'Alta Autorità della Ceca e di Commissariato della Ced - con la conseguente impossibilità di riunire le due autorità al vertice della piramide comunitaria - e altre ancora, che sarebbe troppo lungo enumerare.

La conferenza di Bruxelles

I sei ministri si riunirono a Bruxelles il 19 agosto: c'erano Adenauer, Spaak, Beyen; il veterano delle conferenze dell'Europa dei sei, Bech; il nuovo ministro degli Esteri italiano, Piccioni, e Mendés France. La mattina stessa dell'inizio della conferenza giungeva la notizia della morte di Alcide De Gasperi.
Nel corso della conferenza si andò sviluppando da parte dei cinque un atteggiamento comune, inteso da un lato a permettere a Mendés France di non ritornare a Parigi a mani vuote, ma dall'altro a salvaguardare i princìpi ispiratori della Ced, abbandonati i quali sarebbe stato preferibile rinunciare apertamente alla nascita di una creatura condannata a non essere vitale. Era questo il senso della mediazione di Spaak, il quale aveva pensato di giungere - anziché alla formulazione di un vero e proprio protocollo - a una congiunta dichiarazione politica, diretta a fissare e definire i criteri di graduale applicabilità del Trattato, pur senza rinviare la data della sua entrata in vigore e senza toccarne il contenuto essenziale; ciò avrebbe permesso di non ritornare ai parlamenti e nello stesso tempo avrebbe potuto dare ai francesi le necessarie assicurazioni.
Non si tardò molto, peraltro, a constatare che il tentativo di Spaak non era apprezzato da Mendés France; man mano che le divergenze rilevate nell'esame comparativo del progetto Spaak con le richieste francesi si facevano più profonde, la situazione si andava sempre più aggravando.
Per la prima volta - nel secondo dopoguerra - la Francia si trovò isolata. Isolata al tavolo della conferenza di fronte ai cinque, concordi e compatti; isolata fra gli alleati atlantici, perché la solidarietà angloamericana era stata chiaramente espressa per la posizione di Adenauer. Impegnandosi sulla non-neutralizzazione della Germania e sulla pronta concessione ad essa della sovranità e sul riconoscimento di un certo diritto al riarmo, Mendés France sembrava praticamente aprire la strada a una soluzione di ricambio: come di fatto l'apri a quella che si sarebbe poi realizzata: il riarmo nazionale tedesco, senza alcun passo innanzi verso l'unità dell'Europa. Ciò che gli interessava era sbarazzarsi dell'ingombrante bagaglio della Ced, e vi riuscì.
Il comunicato finale così sanciva il fallimento del più audace sogno di unione europea: « I rappresentanti dei sei governi firmatari del Trattato di Parigi si sono riuniti a Bruxelles nei giorni 19, 20, 21 e 22 agosto 1954 ». « Malgrado un prolungato dibattito sulle modifiche che, a giudizio del governo francese, si sarebbero dovute apportare al Trattato di. Parigi, essi non sono stati in grado di raggiungere un accorcio ».
Consci dell'importanza storica del fallimento di cui sottoscrivevano l'atto, i sei ministri concludevano decidendo di pubblicare congiuntamente: « a) il progetto di protocollo per l'applicazione del Trattato istitutivo della Ced, presentato dal governo francese; b) il progetto di dichiarazione per l'interpretazione e applicazione del Trattato di Parigi istitutivo della Ced proposto dai ministri degli Esteri della Repubblica federale tedesca, del Regno del Belgio, della Repubblica italiana, del Granducato del Lussemburgo e del Regno d'Olanda, in risposta alle proposte francesi ». Affinché i parlamentari, i popoli e anche – è il caso di dirlo senza retorica – i posteri potessero giudicare con precisa cognizione di causa.

Il no del parlamento francese

Al fallimento di Bruxelles seguiva tosto quello di Palazzo Borbone.
Fra l'uno e l'altro, Mendés France fece, il 23 agosto, una rapida puntata a Londra. Egli voleva convincere Churchill dell'impossibilità che la Ced passasse all'Assemblea francese e discutere con lui le possibili alternative. Churchill si sarebbe persino rifiutato di discuterle, dichiarando che il dovere di Mendés France era di persuadere l'Assemblea a votare la Ced come la migliore delle soluzioni possibili per il riarmo tedesco. C'è chi dubita della fermezza di Churchill a questo proposito. È comunque certo che, di fronte alla proposta di Mendés, della partecipazione inglese a una Ced edulcorata, Churchill e Eden apparvero negativi, dichiarando esplicitamente, e lasciandolo trapelare alla stampa e all'opinione pubblica, che l'unica alternativa alla Ced era, per gli inglesi, l'ingresso diretto della Germania nel Patto Atlantico.
Questo, per orecchie capaci di intendere e per occhi capaci di vedere, avrebbe dovuto essere, in Francia, il più suadente argomento a favore della Ced.
Il 28 agosto, il Trattato veniva presentato al giudizio dell'Assemblea nazionale francese.
Pur di evitare un dibattito, che avrebbe segnato la fine della Ced, alcuni fra i più autorevoli europeisti decisero, il 27 agosto, di tentare il rinvio della discussione, onde permettere una ulteriore azione diplomatica. Venne redatta una mozione in tal senso, nella quale erano enumerati alcuni punti, che avrebbero dovuto rappresentare le richieste minime della Francia, e che apparivano suscettibili d'incontrare l'accordo degli altri Paesi, in quanto più vicini al progetto di compromesso Spaak che non al protocollo presentato a Bruxelles dalla delegazione francese. La sera stessa, il testo della mozione fu sottoposto al presidente del Consiglio, che si riserbò di esaminarlo l'indomani nel dettaglio, ma diede l'impressione agli interlocutori che non sarebbe stato contrario, in linea di principio, alla loro iniziativa.
L'atmosfera di possibile accordo scongiurò le minacciate dimissioni di tre ministri favorevoli alla Ced, dimissioni che Mendés France non desiderava, per non trovarsi, alla vigilia del dibattito, scoperto con un governo privo di sei dei suoi membri più rappresentativi (altri tre ministri si erano da poco dimessi).
Il giorno seguente, nel corso di una lunga e tempestosa seduta del Consiglio dei ministri, Mendés France fece sapere che avrebbe appoggiato una eventuale mozione che chiedesse il rinvio del dibattito per permettere al governo di riprendere i negoziati, ma soltanto sulla base delle proprie proposte originarie. Solo così – egli disse – avrebbe potuto ripresentarsi ai « cinque » con dignità e con la forza che gli sarebbe venuta da una unanimità di consensi che non esisteva prima. Gli europeisti, alle strette, accettarono. Solo Bidault fece delle riserve.
Sembra che non sia stato estraneo all'apparente e passeggero successo di questo tentativo di conciliazione l'intervento del presidente della Repubblica Coty, notoriamente favorevole alla Ced, che aveva avuto – poco prima – un lungo incontro col ministro degli Esteri olandese Beyen. Coty avrebbe fatto presente a Mendés France le proprie preoccupazioni per le ripercussioni interne e internazionali di un eventuale rigetto del Trattato, prima che fossero state esaurite le possibilità d'intesa con gli altri firmatari.
Il mutamento, che doveva poi rivelarsi solo momentaneo, dell'atteggiamento di Mendés France, ravvivò la speranza che gli europeisti fossero arrivati a ottenere un inatteso successo, riuscendo a far prevalere la loro tesi, sia pure attenuata. Man mano però che i sostenitori della Ced, per tentare di salvare il salvabile, accoglievano le sue richieste, Mendés France s'irrigidiva e, superato il momento critico, assumeva un atteggiamento sempre meno impegnativo, sostenuto dai ministri contrari alla Ced, rimasti al governo.
Il discorso pronunciato dal presidente nel corso della giornata di domenica 29 – dopo che i diversi relatori avevano riferito il parere delle rispettive commissioni, tutte contrarie al Trattato – dissipò le ultime illusioni. Le sue dichiarazioni, sotto una sottile apparenza d'obbiettività, furono in sostanza una serrata e severa requisitoria contro il Trattato (un deputato disse poi – alla tribuna – che questa era stata più efficace e più dura di quella, apertamente e appassionatamente contraria, di Jules Moch). Mendés France mirò soprattutto a rovesciare la responsabilità della situazione attuale su altri, sui governi precedenti, che non avevano saputo interpretare la volontà dei rappresentanti del popolo, irritando così gli altri Stati firmatari con continue richieste e dilazioni; sugli europeisti, e prima che su ogni altro, su Robert Schuman, a un articolo del quale attribuiva la colpa dell'insuccesso di Bruxelles, in quanto avrebbe dato ai « cinque » l'impressione che il rappresentante della Francia non parlasse in realtà a nome del Paese, ma che altre forze politiche potessero ancora ottenere la ratifica del Trattato nella sua primitiva forma; sui suoi interlocutori alla conferenza, di cui mise in luce - toccando sensibili corde nazionaliste - l'intransigenza (con un lapsus, forse non del tutto involontario, li chiamò a un certo momento « avversari »). Dette soprattutto l'impressione di ritenere che il problema del contributo tedesco alla difesa occidentale, che considerava del tutto separato da quello della concessione d'una limitata sovranità alla Repubblica federale, potesse essere altrimenti risolto.
Immediatamente dopo la fine del discorso del presidente del Consiglio, un oscuro deputato indipendente d'Algeri, il generale Aumeran, ripresentò, a norma dell'art. 46 del Regolamento della Camera, una sua vecchia mozione tendente a porre la cosiddetta « question préalable », per ottenere una decisione nel senso che non vi fosse luogo a deliberare e che il testo in discussione venisse definitivamente respinto senza entrare nel merito. Contemporaneamente gli europeisti proposero la loro mozione pregiudiziale di rinvio del dibattito, la quale però, in virtù del citato art. 46, non poteva essere messa ai voti che dopo la « préalable ».
Alcuni ministri favorevoli alla Ced sostennero allora che il governo doveva opporsi alla discussione della « question préalable » e appoggiare invece la mozione pregiudiziale, in quanto i termini di essa erano stati, alcune ore prima, riconosciuti accettabili dallo stesso Mendés France. Questi però non li seguiva ormai più e non prese posizione al riguardo.
Nel frattempo, in seguito a un intervento di Paul Reynaud e ai passi compiuti da alcuni anticedisti, che - sicuri della vittoria - desideravano vincere con eleganza e non imporre alla Camera il silenzio nel momento in cui essa doveva prendere decisioni di portata storica, si giunse a un momentaneo accordo, in base al quale furono ritirate, dai rispettivi proponenti, tanto la « question préalable » quanto la mozione pregiudiziale. Ebbe allora inizio, nella notte di domenica, la discussione di fondo sul Trattato, in favore del quale parlarono René Mayer e Alfred Coste-Floret.
La mattina dopo - per tentare in extremis di evitare il peggio - gli europeisti, e per loro il deputato Chupin, portavoce di Pleven, proposero di nuovo una mozione pregiudiziale di rinvio, che chiedeva al governo di riprendere i negoziati « sulla base » del protocollo francese.
Mendés France restò negativo. Disse che si sarebbe astenuto nel voto sulla « question préalable », e che, se l'Assemblea gli avesse ordinato di riprendere i negoziati, lo avrebbe fatto, ma lasciò intendere di non essere personalmente favorevole a una simile iniziativa.
In tali condizioni, la mozione che poneva la « question préalable », nel frattempo riproposta dai contrari alla Ced, questa volta firmata anche da Herriot (che così aveva facoltà di difenderla), ebbe la precedenza. Allora - dopo un lungo discorso del vecchio Herriot d'intonazione spiccatamente neutralista, e la risposta, brillante, ma che non poteva ormai convertire che i convertiti, del socialista Pineau - si giunse alla votazione.
A favore della mozione e quindi contro la Ced, votarono 99 comunisti, 67 gollisti, 53 socialisti (disobbedienti al Congresso), 34 radicalsocialisti, 16 gollisti dissidenti, 16 contadini e 34 di altri vari gruppi; contro la mozione votarono 80 repubblicani popolari, 50 socialisti, 36 indipendenti, 33 radicalsocialisti, 29 contadini, 11 indipendenti d'oltremare, 14 gollisti dissidenti e 11 di gruppi vari.
Dopo che il presidente dell'Assemblea ebbe annunciato il risultato (319 voti contro la Ced; 264 a favore; 12 astenuti), il solo a chiedere la parola - fra alti clamori - fu Paul Reynaud, il quale disse: « Per la prima volta, nella storia del parlamento francese, un Trattato viene respinto senza che né colui che ne è stato l'iniziatore, né colui che lo ha firmato a nome della Francia abbia avuto modo di difenderlo ».

L'isolamento francese

Pochi giorni dopo, l'estensore di queste note, allora ministro della Difesa, si trovava a Londra, a colloquio con il ministro degli Esteri britannico Eden. Argomento del colloquio era la questione triestina; ma si parlò anche del problema del riarmo germanico, più che mai aperto dopo il fallimento della Ced. Il ministro Eden espose le linee di quelle che sarebbero state le dichiarazioni programmatiche della garanzia britannica a un riarmo controllato della Germania occidentale, ammessa nel Patto Atlantico. Alla mia domanda: « E se il parlamento francese non votasse questa soluzione che si presenterà più preoccupante di quella stessa della Ced? », la risposta di Eden fu immediata e decisa: « In questo caso il governo britannico ha già fatto la sua scelta ».
Fu infatti giocoforza per il parlamento francese votare precipitosamente la ratifica dell'Ueo (30 dicembre 1954). Certo, coloro che si erano opposti alla Ced per la pregiudiziale anti-tedesca dovettero assaporare nel voto del dicembre l'amarezza dell'effimero trionfo dell'agosto. Gioivano soltanto i nazionalisti, che erano riusciti a salvaguardare le strutture nazionali degli Stati Maggiori delle forze armate: la miopia impediva loro di rilevare come sull'unità di misura nazionale sia oggi assurdo credere di fondare un impero o una grande potenza da qualsiasi punto di vista, ma in particolar modo dal punto di vista militare. E pur essi che cosa avrebbero detto, qualche anno più tardi, constatando che l'alternativa alla europeizzazione della Saar sarebbe stata la sua riconfermata congiunzione alla Germania?

I motivi del fallimento

Qualcuno ha detto che una rapida ratifica italiana del Trattato avrebbe influito sull'opinione pubblica e sul parlamento francese.
Crediamo il contrario. Una rapida ratifica italiana, dopo quelle degli altri quattro Paesi firmatari, avrebbe ancor più dato ai francesi la sensazione di restare isolati nella costituenda istituzione unitaria. Il motivo fondamentale per cui la Ced non fu ratificata dal parlamento francese va ricercata nel fatto che questo non si trovò di fronte a una alternativa. I parlamentari votarono contro la Ced, senza conoscere a che cosa sarebbero andati incontro: se avessero, per esempio, dovuto scegliere fra Ced e Ueo, soltanto i comunisti e gli estremisti di destra avrebbero preferito 1'Ueo, ma tutti gli altri si sarebbero almeno astenuti. Se i nordamericani, invece di minacciare vanamente un cambiamento di politica, che, per altro, tutti potevano giustamente ritenere impossibile, avessero preparato concretamente i termini di una alternativa in sostituzione della Ced, se avessero reso nota la soluzione di ricambio, la loro voce sarebbe forse riuscita più suadente e pressante.
Non condividiamo l'opinione di coloro che attribuiscono alla Gran Bretagna la responsabilità maggiore del fallimento della Ced. Già abbiamo detto che nulla di più di ciò che ha fatto si poteva chiedere alla Gran Bretagna, in favore della Ced.
La decisa presa di posizione dei laburisti britannici (che pure avevano osteggiato — al suo nascere — il Piano Schuman) per la ratifica della Ced e per il riarmo germanico; la Convenzione di Parigi del 13 aprile 1954; i precisi ammonimenti di Churchill nella stretta finale del luglio sono fatti documentati e inequivoci. Le interpretazioni di una divergenza tra un reale atteggiamento britannico e un apparente pronunciamento ufficiale non sono che congetture senza valide prove.
Anche il viaggio lampo di Mendés France a Londra — il 23 agosto 1954, fra la conferenza di Bruxelles e il dibattito a Palazzo Borbone – non può venire interpretato come un appoggio britannico agli avversari della Ced. Che Churchill abbia detto al premier francese, salutandolo: « Farò tutto quello che posso per aiutarvi », è quanto di meno poteva attendersi nei riguardi di un alleato che si trovava nell'isolamento. Né si poteva chiedere ai britannici che forzassero Mendés France, alla stregua dei nordamericani; che fossero, in una parola, entusiasti della Ced, di una premessa di comunità politica che si faceva pur sempre in Europa e senza di loro. Si poteva e si doveva chiedere ai britannici che non offrissero ai francesi alternative illusorie della Ced. E a questo gli Inglesi si attennero con lealtà.
Mendés France si è assunto la grave responsabilità di affossare la Ced, e se la responsabilità dell'affossamento è tutta sua, non altrettanto tutta sua può considerarsi la responsabilità del fallimento generale dell'impresa. Di esso anche i dirigenti francesi che sostennero la Ced hanno non poca responsabilità.
In primo luogo perché pretesero troppo, in partenza, forzando il processo di unificazione fino all'integrazione a livello di divisione e al bilancio complessivo comune. Noi restiamo sommessamente dell'idea che l'esercito europeo sarebbe divenuto una realtà se si fosse accettata, nell'ottobre del '51, la proposta italiana di un esercito federato con bilancio comune ristretto, limitato alla Scuola di guerra e allo Stato Maggiore unificato, con la standardizzazione delle armi e l’unificazione strutturale dei piani difensivi, del resto già realizzata – quest'ultima — nella Nato.
In secondo luogo, perché non ebbero la volontà politica e la decisione necessaria per condurre in porto tempestivamente l'impresa, che avevano ideato e voluto: per condurla all'approvazione parlamentare prima che le posizioni si compromettessero.
In terzo luogo, perché non pochi di essi alla Ced erano arrivati piuttosto come a un rimedio necessario, che non per una convinta e decisa linea di politica europeista. Per esempio, i discorsi di Bidault sulla missione nazionalistica della Francia erano in contraddizione con una seria visione dell'unità europea; e, del resto, tutta la politica francese in Indocina era stata impostata su di un punto di partenza d'illusione nazionalistica e di scarso realismo: di questo punto di partenza anche alcuni dei sostenitori della Ced erano responsabili.
Il fallimento della Ced concluse in maniera non positiva la prima fase del processo di unificazione europea: la fase, che potremmo definire « monnetiana », dell'Europa dei sei, dell'unità sopranazionale: l'unica effettiva, concreta, non effimera unità politica possibile.
Una nuova fase è succeduta, assai più difficile, lunga e complessa, della quale siamo tuttora testimoni e protagonisti.
È così sempre vivo e attuale l'auspicio che si vada, in ogni modo, avanti sulla via del superamento dell'unità di misura nazionale e dell'unità culturale, politica, economica dei popoli d'Europa. Non si può tuttavia non rilevare come una grande occasione, una delle più grandi occasioni nella storia del nostro secolo, sia andata perduta nella triste estate del 1954.

On. Paolo Emilio Taviani
Marzo-Aprile 1979
(tratto da: Civitas, Rivista di Studi Politici, Anno XXX – N. 3-4 – Marzo-Aprile 1979)

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(1) In questo punto e in altri che seguono vengono talvolta ripresi argomenti svolti dall'Autore in un precedente saggio. Cfr. P. E. TAVIANI, Solidarietà atlantica e comunità europea, 5' ed., Firenze, Le Monnier, 1967, pp. 245 sgg.

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